Columns
Rood, J.Q.Th.
Ontnuchtering na Nice
De laatste stofwolken rond het resultaat van de moeizame en langdurige onderhandelingen over een nieuw verdrag voor de Europese Unie zijn opgetrokken. Dat nog nader overleg nodig was om vast te stellen wat men in de nachtelijke uren nu eigenlijk besloten had, onderstreept eens te meer de hectiek die blijkbaar in Nice geheerst heeft onder het altijd impulsieve voorzitterschap van de Franse president Chirac. Overigens, ook na de totstandkoming van het Verdrag van Maastricht was nog enige hogere exegese nodig om uiteindelijk tot een ‘schone’ en voor alle lidstaten aanvaardbare tekst te komen.
De commentaren op het Verdrag van Nice zijn in het algemeen tamelijk negatief. Het resultaat wordt als mager omschreven, maar gelet op de omstandigheden ook als het maximaal haalbare. Een nog net iets slechter alternatief zou het mislukken van de Intergouvernementele Conferentie zijn geweest. Zo’n opvatting is overigens saillant tegen het licht van de aan de vooravond van Nice door sommigen verkondigde opvatting dat géén verdrag te prefereren viel boven een slecht verdrag. Nice, zo luidt de algemene teneur, was een bijeenkomst waarin het ontbrak aan visie, moed en leiderschap, een beschamende koehandel met het voorspelbare zouteloze compromis van deelbelangen als eindresultaat. Dit oordeel zal niet in positieve zin zijn bijgesteld, toen bleek dat zelfs dat nachtelijk compromis nog voor heronderhandeling in aanmerking kwam. En, tot slot, na Nice zal de Unie gaan uitbreiden, maar zij is daar in feite niet klaar voor.
Is het echt zo erg, of zijn dergelijk commentaren het resultaat van irreële verwachtingen en ideaal-typische opvattingen betreffende het integratieproces, die derhalve wel tot teleurstelling moeten leiden? Het laatste, zo ziet het er naar uit. Zo was het immers op voorhand duidelijk dat wie van Nice een ingrijpende hervorming van de Unie dan wel een fundamentele doorkijk op de finaliteit van het integratieproces verwachtte, wel van een koude kermis moest thuiskomen. Zo’n ingrijpende hervorming hadden de lidstaten al bij voorbaat uitgesloten. En ook de zuinige reacties op de federale vergezichten van de Duitse minister Fischer gaven weinig aanleiding te veronderstellen dat als bij donderslag plotsklaps in de late uurtjes het licht alsnog over de aanwezigen zou nederdalen.
Kortom, verdieping van de integratie is per definitie en alle mooie retoriek ten spijt, een uitermate moeizaam proces van kleine stappen en onbedoelde effecten. Dat geldt wel in het bijzonder als die verdieping een hervorming van het stelsel van instellingen, procedures en besluitvormingsregels betreft. Dan gaat het immers niet langer om afspraken over integratie op een specifiek beleidsterrein, maar over de vraag wie het in de toekomst binnen de Unie voor het zeggen zal hebben. Anders gezegd, dan is de machtsvraag aan de orde, zowel in de betrekkingen tussen de lidstaten onderling als in hun relatie met de Communautaire instellingen. Inderdaad, hoe liggen de toekomstige onderlinge stemverhoudingen, wie is groot en wie is klein, wie is verzekerd van een plaats in de Europese Commissie? Dat waren de gevoelige vragen die schuilgingen achter wat neerbuigend de Amsterdamse restjes werd genoemd. En niet voor niets waren deze vragen niet eerder zo indringend aan de orde gesteld. En niet voor niets lukte het in Amsterdam niet daarover tot overeenstemming te komen. Men was, met andere woorden, gewaarschuwd.
Wie tegen deze achtergrond serieus meent het resultaat van Nice te moeten beoordelen met een verwijt van gebrek aan Europees idealisme bij de aldaar aanwezigen, heeft, zo valt te vrezen, bijzonder weinig van de Europese integratie begrepen. Zeker als bedacht wordt dat met zo’n oordeel geheel wordt voorbijgegaan aan de politieke context waarbinnen Nice zich heeft afgespeeld. Die werd, ten eerste, gedefinieerd door de komende uitbreiding. De anticipatie op de mogelijke gevolgen van deze uitbreiding voor de slagkracht van de Unie vormde ook de belangrijkste reden voor de onderhandelingen. Maar die zelfde uitbreiding betekent voor alle betrokkenen het vooruitzicht op een relatief verlies aan invloed, hetgeen een extra premie plaatst op het vermogen zich als lidstaat binnen een uitdijend gezelschap van EU-landen te onderscheiden. Als Nice dus een laatste kans bood, dan was het om de eigen machtspositie ten opzichte van de mede- en toekomstige lidstaten te markeren; een verleiding die uiteraard voor vele lidstaten te groot was om te weerstaan.
Een tweede dimensie wordt gevormd door de sterke dynamiek in de huidige fase van Europese eenwording. Het proces van integratie en samenwerking dringt langs vele lijnen steeds dieper door in de nationale samenlevingen. Fiscaliteit, veiligheid en defensie, sociale zekerheid en pensioenen, interne veiligheid en justitie; al deze zaken zijn niet langer onbespreekbaar binnen de Unie. Tegelijkertijd wordt het gezelschap van deelnemers als gevolg van uitbreiding veelkleuriger en heterogener. En ook onder deze omstandigheden is er de al weer voorspelbare reflex om, waar het om zulke essentiële zaken gaat, vast te houden aan een mogelijkheid een veto uit te spreken dan wel extra verzekeringsclausules in te bouwen om al te dolle dingen uit Brussel te voorkomen. En dat is wat in Nice is gebeurd.
Zo bezien is het dus heel wel verklaarbaar dat de slagvaardigheid van de Unie niet de grote winnaar is geworden van Nice. Maar ook hier is nuancering op haar plaats. Bij vele onderwerpen die tot voor kort blijkbaar te belangrijk waren om uit handen te geven, hebben de lidstaten nu ingestemd met meerderheidsbesluitvorming. Dat dit op een aantal terreinen niet is gelukt, mag bij enige kennis van de Unie toch nauwelijks verrassend worden genoemd. Wezenlijker is dat de kwestie van de stemverdeling in ieder geval voor de voorzienbare toekomst uit de wereld is, waarbij bovendien met de beste wil van de wereld niet beweerd kan worden dat hierbij sprake is van een geslaagde machtsgreep van de groten. In veel commentaren werd dit met zoveel woorden gesteld, waarbij vooral de sleutelpositie van Duitsland binnen de vele voorstelbare coalitievarianten werd geaccentueerd als een blijkbaar omineus gegeven.
Al te gemakkelijk wordt dan vergeten dat de belangrijkste doelstelling van Nice nu juist was om tot een zekere aanpassing van het relatief overgewicht van de kleine lidstaten te komen. In dit opzicht is de operatie dus geslaagd. Dat de Duitse positie daarbij extra gewicht heeft gekregen door opname van het bevolkingscriterium, moet als positief worden beschouwd, gegeven het evident grotere demografische gewicht van de Bondsrepubliek. Waarbij bovendien, vanuit Nederland bezien en gelet op de sterke belangenovereenstemming, een beetje extra voor Duitsland slechts gunstig is. En tot slot is er de troost dat er zelden gestemd wordt binnen de Unie, en al helemaal niet langs lijnen van groot en klein.
Natuurlijk, er was ook teleurstelling over het compromis over de toekomstige samenstelling van de Commissie, die vooralsnog minimaal één vertegenwoordiger uit alle lidstaten zal kennen. Daartegenover staat echter de afspraak om op termijn tot een evenwichtige roulatie van het commissie-lidmaatschap te komen; een afspraak die uitzicht biedt op een substantiële verkleining van de Commissie. Of dit laatste de Unie ten goede zal komen is overigens discutabel. Een absolute voorwaarde voor het goed functioneren van de Unie is immers de aanwezigheid van de lidstaten in de diverse EU-gremia. Dit zal bij implementatie van Nice niet langer voor de Commissie gelden, hetgeen vooral voor de nieuwkomers een extra handicap zal vormen, wat niet op voorhand winst betekent voor de eenheid van de Unie.
Dan is er, tot slot, nog de versoepeling van de mogelijkheden om in kleiner gezelschap het integratietempo op te voeren in het kader van de zogeheten versterkte samenwerking. Deze versoepeling betekent niet dat nu de mogelijkheid bestaat overeenkomstig de wensen van Fischer, Delors en Chirac een kopgroep te vormen die de finale sprong voorwaarts naar het einddoel van de Europese integratie zal maken. Los van het feit dat Nice nogmaals heeft aangetoond dat zelfs binnen het kleinere gezelschap van de ‘oude zes’ overeenstemming daarover ver te zoeken is, bieden de voorwaarden voor toepassing voor versterkte samenwerking ook na Nice onvoldoende ruimte voor een dergelijk initiatief. Dat valt toe te juichen, omdat een zo vérgaande versoepeling ook een directe bedreiging voor de (communautaire) eenheid van de Unie zou inhouden.
Hervormen van de Europese Unie gaat van ‘au’; dat is wel de minste conclusie die men na Nice moet trekken. Dat weerhoudt velen er niet van nu reeds te speculeren over de prachtige kansen die de volgende, voor 2004 voorziene IGC zal bieden. En, inderdaad, de voorlopige agenda die voor deze IGC is opgesteld, biedt reden genoeg voor opwinding: o.a. de vaststelling van de competentieverdeling tussen de Unie en de lidstaten (Joschka Fischers controversiële Kompetenz-Katalog), de status van het Handvest voor de Fundamentele Rechten, en de plaats van nationale parlementen binnen Europa (met het vooruitzicht van een Europese Senaat). Met enige verbeelding gloort hier het federale Europa aan de horizon. Maar laten wij na Nice toch vooral nuchter zijn. Als dat toekomstbeeld immers de leidraad wordt voor de verwachtingen van de volgende IGC, dan zijn we nu reeds verzekerd van de volgende teleurstelling, met als ernstig effect dat de burger nog verder vervreemd zal raken van Europa. Laten wij dan ook hopen op een saai Zweeds voorzitterschap voordat de Euroidealistische Belgen het roer overnemen.
(februari 2001)