artikel
Wat de Europese CPB’s zeggen over economic governance
In de richtlijn voor begrotingskaders, een van de meest gevoelige onderdelen van het ‘Sixpack’ werden de EU-lidstaten verplicht ‘onafhankelijke’ begrotingsautoriteiten of IFI’s (Independent Fiscal Institutions) op te richten. Hoe staat het met het nakomen van die verplichting?, anders gezegd, zijn de lidstaten betrouwbare CPB-achtige instellingen aan het oprichten? Een tweede vraag is of de Commissie, met haar rapporten en aanbevelingen per lidstaat, in feite niet zelf de taken van de CPB’s overneemt? Probeert de Commissie nu zelf de Europese IFI te worden – met directe (eerstelijns-)controle op nationaal economisch beleid door middel van eigen analyses en ramingen – of wil ze versterkte lidstaten, die zelf hun economisch beleid kunnen controleren?
Op 27 oktober jl. komt de Franse minister van Financiën Sapin met een groeiraming van 1,0% voor de Franse economie in 2015.[1] Een week later volgt de Commissie met een lagere groeiraming van 0,7%.[2] Dit betekent 8 miljard extra Franse bezuinigingen. Op 28 november komt Frankrijk met een aangepaste begroting aan de hand van nog niet geïmplementeerde hervormingen.[3] Binnen de eurozone presenteert een aantal landen, met Frankrijk als klassiek voorbeeld,[4] met regelmaat politiek gekleurde (optimistische) groeiramingen.[5]
Macro-economische ramingen en beoordelingen van het begrotingsbeleid van lidstaten worden op nationaal niveau uitgevoerd door Independent Fiscal Institutions (IFI’s),[6] oftewel de nationale Centraal Planbureaus. IFI’s zijn cruciaal voor het opstellen van geloofwaardige nationale plannen en het monitoren van de nationale begrotingen – en daarmee voor het voortbestaan van de euro.[7]
Het six-pack had, als een van de meest gevoelige onderdelen, de richtlijn voor begrotingskaders met de verplichting voor lidstaten om ‘onafhankelijke’ IFI’s op te richten.[8] Het doorslaggevende belang van, en de problemen met, IFI’s was al lang bekend, maar sinds de hoogtijdagen van de eurocrisis wordt er daadwerkelijk beleid op gevoerd.
De eerste vraag in dit artikel is of de lidstaten nu wel betrouwbare CPB-achtige instellingen aan het oprichten zijn. De tweede vraag is of de Commissie – lees: DG ECFIN, waar tot 2014 Olli Rehn voor verantwoordelijk was – met haar rapporten en aanbevelingen per lidstaat in feite niet zelf de taken van de CPB’s overneemt. De IFI’s zijn een essentieel onderdeel in het debat over de vraag of de verdiepte economisch-politieke agenda tot versterking van lidstaten of juist tot centralisatie (ook wel ‘federatie’) leidt.[9]
Olli Rehn bezoekt de Kamer
Eurocommissaris Rehn kwam naar Den Haag om de Kamer de bevindingen van de Commissie over de Nederlandse bezuinigingen te presenteren. In 2013 stelde hij dat Nederland meer moest bezuinigen dan het CPB aangaf. Het overrulen van het CPB suggereert een go it alone-strategie van de Commissie, maar zij stuurt ook aan op versterking van IFI’s in lidstaten. Probeert de Commissie nu zelf de Europese IFI te worden – met directe (eerstelijns-)controle op nationaal economisch beleid door middel van eigen analyses en ramingen – of wil ze versterkte lidstaten, die zelf hun economisch beleid kunnen controleren?
Voormalig Europees commissaris voor Economische en Monetaire Zaken Olli Rehn in gesprek met premier Mark Rutte, februari 2012. Foto: Wikimedia Commons, Richard van Elferen.
Als de Commissie zich had beperkt tot haar klassieke taak van (tweedelijns-)toezichthouder op de uitvoering van EU-beleid, dan had Rehn Nederland geen bezuinigingsopdracht gegeven, maar een oordeel over de onafhankelijkheid en kwaliteit van het CPB.
De posities van de IFI’s zeggen daarmee veel over de vorm die de economisch-politieke unie krijgt: centralisatie of versterking van lidstaten? Om te kijken of de Commissie taken van lidstaten overneemt of juist lidstaten versterkt met onafhankelijke instituties, richten we ons allereerst op het belang van IFI’s in de eurogeschiedenis. Daarna wordt de ontwikkeling van individuele IFI’s in de lidstaten beknopt in kaart gebracht. Vervolgens analyseren we de Europese netwerken, inclusief de rol van de Commissie hierin, en we sluiten dit artikel af met conclusies.
Om een eerste indruk te krijgen van het toezichtmodel waarop wordt aangestuurd zijn 15 interviews afgenomen met Europese en nationale ambtenaren in het afgelopen jaar. De gesprekken zijn gevoerd op basis van de Chatham House Rule (citeren mag, maar geen herleidingen tot individuen).
De Europese agendering van onafhankelijke begrotingsautoriteiten (IFI’s)
Vanaf het begin van de euro is duidelijk geweest dat lidstaten zich aan afspraken moeten houden. Ook was in de jaren ’90 al duidelijk dat zeker niet alle lidstaten afdoende bestuurlijke kwaliteiten (wat betreft menskracht en onafhankelijke economische instituties) in huis hadden om betrouwbare euro-partners te zijn. Statistieken vormden een bekend probleem, waarvan de volle ernst pas met het bekennen van gelogen begrotingscijfers in Griekenland zou blijken.[10] Onafhankelijke economische toezichthouders (IFI’s) waren evenzeer een bekend knelpunt.
Na het gemarchandeer met groeicijfers ten tijde van het breken van de begrotingsafspraken door Frankrijk en Duitsland in 2003 is, na bespreking in de Raad,[11] de Commissie actief beleid gaan voeren op IFI’s. Zo is er in 2005 een monitorproces opgezet.[12] Dit is vanaf 2011, naar aanleiding van de richtlijn, gecomplementeerd met een peer review-proces in de Economic Policy Commitee (EPC), een voorportaal van de Raad van ministers van financiën (ECOFIN).
De eisen aan ‘functionele autonomie’[13] en vakbekwaamheid zijn nu op EU-niveau gedefinieerd en de Commissie bewaakt de onafhankelijke status, de onafhankelijkheid van de leiding en bekijkt of er voldoende middelen zijn.[14] Daarbij moeten nationale ramingen van ministeries van Financiën afzonderlijk door een onafhankelijk orgaan worden goedgekeurd. In het laatste geval kunnen ramingen van bijvoorbeeld een ministerie van Financiën gecontroleerd worden door een budgettaire raad (Fiscal Council). Gevolg gevend aan de nieuwe Europese eisen controleert de Raad van State sinds 2014 of Nederland aan de Europese begrotingsregels voldoet.[15]
Netwerken
Dat de Commissie de IFI’s wil verbeteren, geeft nog geen inzicht in hoe dat zal moeten gebeuren. De Commissie kan zelf nadrukkelijker – en centraler – het economisch onderzoek en toezicht vormgeven, maar kan ook bewust aansturen op een Europees netwerk rond nationale IFI’s. Traditioneel oefent de Commissie toezicht over de lidstaten uit via interbestuurlijke netwerken. Europese bestuurlijke systemen moeten op drie niveaus worden opgebouwd: op Europees, nationaal en netwerk-niveau.[16] Lidstaten zijn zelf verantwoordelijk voor de implementatie (eerstelijnstoezicht). Vervolgens is het de taak van de Commissie toe te zien op de kwaliteit van de controle (tweedelijnstoezicht).
Net als bij andere economische toezichtstaken wordt van lidstaten verwacht dat ze in netwerken samenwerken om gezamenlijk normen op te stellen, informatie uit te wisselen en gezamenlijk met de Commissie wederzijdse controle op ramingen uit te oefenen. Vergelijkbare structuren bestaan inmiddels ook rond statistieken, voedselveiligheid, medicijnen, concurrentie[17] en luchtvaartveiligheid.[18]
De vraag of wordt aangestuurd op centralisatie of op een Europees netwerk is essentieel, omdat, voortbouwend op het werk van Nobelprijswinnaar voor economie, Herbert Simon, centralisatie waarschijnlijk niet kan werken.[19] De Commissie kan niet voor 28 lidstaten bepalen wat goed economisch beleid is. Zij zal omkomen in de informatie en lidstaten (regering, parlement en burgers) voelen zich vervolgens geen eigenaar van fricties en oplossingen als de economische analyses vanuit de Commissie komen.
De Commissie lijkt te twijfelen tussen een rol van netwerkmanager en een go it alone-aanpak
In eerste instantie lijkt een netwerkoplossing ook rond de Europese CPB’s voor de hand te liggen. De Commissie kan dan de rol opnemen van manager van het netwerk (toezicht op het functioneren en de kwaliteit van het netwerk en op de opbouw van nationale capaciteiten).[20] Bestuurskundig zou de Commissie de eerstelijnscontrole aan de lidstaten moeten laten.
Binnen de Commissie en in de lidstaten lijkt echter een zekere afkeer van Europese netwerken te ontstaan, gevoed door tegenvallende nationale hervormingen en vanwege zorgen over de efficiëntie (beter één keer goed dan te werken met 28 dubieuze instituten).[21] De Commissie lijkt te twijfelen tussen een rol van netwerkmanager en een go it alone-aanpak. Het six-pack dicteert dat de Commissie “aanzienlijke verschillen” moet onderzoeken tussen nationale economische scenario’s en de Commissieprognoses.[22] Ook wil de Commissie volgens een hooggeplaatste ambtenaar hervormingen in de lidstaten “concretiseren en materialiseren via de bilaterale dialoog”.[23] Empirisch onderzoek moet daarom duidelijk maken op wat voor model rond de budgetautoriteiten wordt aangestuurd: eerstelijnscontrole (economische controle op de lidstaten) of tweedelijnscontrole (controle op de kwaliteit van nationale CPB’s).
De ontwikkeling van onafhankelijke begrotingsautoriteiten
Wat de ontwikkeling van IFI’s betreft, vindt de Commissie dat de toezichthoudende instellingen “zodanig [dienen] te worden opgezet dat zij zijn aangepast aan het bestaande institutionele kader en de land-specifieke administratieve structuur”.[24] De wetgeving dwingt tot het depolitiseren van ramingen en analyses.[25] Het (eerste) peer review-rapport van de Commissie toont een wisselend beeld van de IFI’s in de lidstaten (zie tabel 1).
Tabel 1. Implementatiestatus van onafhankelijke begrotingsautoriteiten[26]
|
Niet geïmplementeerd |
Deelsgeïmplementeerd |
Geïmplementeerd |
|
Cyprus, Tsjechië, Malta, Polen, Slovenië. |
Frankrijk, Griekenland, Spanje, Hongarije, Italië, Litouwen, Luxemburg, Letland, Portugal, Zweden. |
Oostenrijk, België, Bulgarije, Duitsland, Denemarken, Estland, Finland, Ierland, Nederland, Roemenië, Slowakije, Verenigd Koninkrijk. |
De geconstateerde problemen variëren van het ontbreken van een autoriteit (Polen), gebrek aan zichtbaarheid (Slovenië), niet voldoen aan de onafhankelijkheidscriteria (Griekenland, Hongarije) tot het algemenere “nog niet aangenomen of geïmplementeerd” (Cyprus, Tsjechië, Spanje, Frankrijk, Italië, Litouwen, Luxemburg, Letland, Portugal, Zweden).
Michel Sapin, de Franse minister van Financiën en Overheidscomptabiliteit. Foto: Flickr.com, Parti socialiste.
Frankrijk en Nederland
Dat er in alle landen nog veel werk te verrichten is, tonen de ontwikkelingen van de Franse en Nederlandse IFI’s. In het verleden zaten de ramingen van Frankrijk volgens een geïnterviewde “gewoon bij de premier … dus die konden naar hartenlust ramen”[27] of, zoals een Franse ambtenaar zegt, “we willen meer optimistische ramingen, daarom kiezen wij de meer optimistische.”[28]
Gedwongen door het six-pack is in 2013 de Haute Conseil des Finances Publiques (HCFP) ingesteld als onafhankelijk toezichtsorgaan ter controle van de ramingen van het Franse Ministerie van Financiën. De Commissie vindt het positief dat de HCFP de Franse begrotingen en onderliggende ramingen van het ministerie herhaaldelijk heeft weggezet als “optimistisch”.[29] Maar het oordeel van de HCFP heeft de recente begrotingsplannen van minister van Financiën Sapin niet omgegooid en deze leidden tot stevige kritiek van de Commissie.[30] De begrotingsherzieningen die Sapin na vijf dagen naar de Commissie terugstuurde, zijn niet door het HCFP gecontroleerd. Enkele dagen later achtte de Commissie de ramingen alsnog te optimistisch.[31]
Hoewel Nederland gezien wordt als ‘best practice’ in de EU,[32] is ook het CPB niet boven de twijfel verheven en zijn mogelijk evaluaties nodig. Een enkel onderzoek zaaide twijfel (de voordelen van de euro voor de Nederlandse economie)[33] en de inbedding van de onafhankelijkheid leidt tot vragen. Het Ministerie van Financiën heeft, op basis van het six-pack,[34] maatregelen genomen om de onafhankelijke positie van het CPB te versterken. De Raad van State, en niet het CPB, geeft nu een onafhankelijk oordeel over de inachtneming van de Europese begrotingsregels.
Daarnaast wordt de benoeming van Laura van Geest, een topambtenaar van het Ministerie van Financiën, als opvolger van Coen Teulings op de positie van directeur van het CPB, als niet verstandig gezien (ongeacht de enorme verdiensten en capaciteiten van Mw. Van Geest).[35] Ook de evaluatie van het CPB door de Commissie Frijns signaleert gebrekkige formele onafhankelijkheid, wat met het oog op de nieuwe Europese wetgeving peers in het buitenland “bevreemdt”.[36] Daarbij, als Nederland andere landen wil aanspreken op onduidelijke verbanden met ministeries, dan moet de benoeming bij het CPB zelf boven elke twijfel verheven zijn.[37]
Europees netwerk in ontwikkeling?
Nu de eerste stappen richting versterking van nationale CPB’s gezet worden, lijkt het ook nuttig te bezien op wat voor Europees samenwerkingsmodel impliciet of expliciet wordt aangestuurd. Momenteel zijn er drie netwerken waar de planningsexperts samenkomen: de Short-Term Economic Projections (STEP)-meetings van de OESO; de Association of European Conjuncture Institutes (AIECE); en de European Forecasting Research Association for the Macro-Economy (EUROFRAME).
Hoewel Nederland gezien wordt als ‘best practice’ in de EU, is ook het CPB niet boven de twijfel verheven
Deze netwerken zijn opgezet rond informatie-uitwisseling[38] en opereren informeel: “Er zijn interne agenda’s, maar de vergaderingen zijn informeel, er vallen geen besluiten en er staat heel weinig op papier.”[39] EUROFRAME produceert nog wel een jaarlijks rapport met de tien samenwerkende instituten,[40], maar, zoals drie geïnterviewden aangeven:[41] “EUROFRAME [is] een beetje is overleden”,[42] mede door “de fricties” als gevolg van de politieke ramingen van de Italianen en de Fransen.[43] Van netwerken in de zin van formeel gestuurd, doelbewust en effectief samenwerken is amper sprake. Voorts zijn onderlinge evaluaties, als een van de pilaren van een goed functionerend Europees netwerk, afwezig.
De Commissie is in 2013 gestart met een vierde netwerk: EUNIFI (Network for Independent Fiscal Institutions); de doelstellingen van EUNIFI zijn echter niet gedocumenteerd. Volgens een hoge Commissie-ambtenaar is EUNIFI ook “een informeel netwerk … zonder een hoog niveau van formalisatie in termen van het vaststellen van regelingen” en het is “geen besluitvormingsforum of iets dergelijks”.[44]
Commissie als netwerkmanager
De Commissie stelt dat het de nationale capaciteiten en onafhankelijkheid wil versterken en beschouwt de IFI’s “niet als onze kinderen of onze afdelingen in de lidstaten”.[45] Ze ziet voor zichzelf de rol nieuwe wetgeving uit te leggen, IFI’s te trainen en technische assistentie te verlenen; EUNIFI is daarmee bedoeld als “forum voor IFI discussies, georganiseerd door de Commissie”.[46] Hiermee lijkt de Commissie zichzelf te zien als netwerkmanager die gericht is op het versterken van de lidstaten. Uit de interviews[47] blijkt dat lidstaten de Commissie daadwerkelijk zien als facilitator; ze zijn ook huiverig voor te veel sturing, omdat ze “grote waarde hechten aan hun onafhankelijkheid”.[48] Een rol van de Commissie als netwerkmanager lijkt daarmee gepast.
In de praktijk blijkt de rol van de Commissie echter ook op een andere manier vorm te krijgen. Het directoraat van DG ECFIN, verantwoordelijk voor de hervormingen van IFI’s, evalueert “bewust” niet op de kwaliteit van IFI’s, maar alleen op de onafhankelijkheid van nationale instellingen.[49] Het ontbreekt aan Europees toezicht op nationale controle van de kwaliteit in de lidstaten.
De Commissie stelt ook niet op uitkomsten te willen controleren: “We kunnen [ramingen] niet betwisten en zeggen: ‘Jullie raming is verkeerd, dus alsjeblieft doe zus en zo.’ Maar de Commissie komt wel degelijk met eigen ramingen, zoals met de presentatie van landen-specifieke aanbevelingen, bijvoorbeeld in Nederland. Daarnaast trekt het de ramingen van Frankrijk in harde bewoordingen in twijfel.[50] Het ontbeert de Commissie kennelijk aan een visie op hoe ze wil samenwerken met de nationale IFI’s en of ze nu wel of niet de kwaliteit van lidstaten beoordeelt.
Intussen is duidelijk dat de Commissie niet de kwaliteit van de IFI beoordeelt, maar het beleid van lidstaten zelf. Dit onderstreept dat het in de praktijk kiest voor het eerstelijns- in plaats van het tweedelijns-toezicht. Uit de interviews blijkt dat sommige lidstaten ook blij zijn dat de Commissie hun vertelt wat moet gebeuren, weergegeven door een Oost-Europese politicus als: “Wij, lidstaten, hebben bewezen dat we onze economieën niet kunnen managen; we maken fouten. De Commissie kan het beter.”[51] Centralisatie lijkt hiermee zowel door delen van de Commissie als door sommige lidstaten te worden omarmd. Het is echter de vraag of, door hieraan gehoor te geven, dit helpt om lidstaten te versterken en om te komen tot een effectief Europees netwerk. De vraag moet gesteld worden of de Commissie wel zo graag het eerstelijnstoezicht moet willen overnemen in plaats van via tweedelijnstoezicht de IFI’s zelf versterkt.
De kwaliteit van DG ECFIN
Niet alleen de rol van de Commissie moet in beschouwing worden genomen, maar ook de kwaliteit van DG ECFIN. De Commissie is zelf ook een IFI, want het maakt ramingen en het controleert lidstaten op nationaal beleid. Als economische wetgeving vraagt om onafhankelijke instellingen in de lidstaten, dan vereist dit een kritische blik naar de onafhankelijkheid en kwaliteit van de Commissie. In tegenstelling tot de eisen aan de lidstaten valt bijvoorbeeld de ramingsafdeling van DG ECFIN onder een politieke Commissaris. Onderzoek toont dat deze afdeling politiek raamt.[52] De Commissie-Juncker presenteert zich inmiddels expliciet als politiek orgaan. Dit verhoudt zich niet met een stoel voor DG ECFIN binnen het College van Commissarissen. De Commissie breekt hiermee de Europese regels.
Conclusie
De eurocrisis heeft de gevolgen van zwakke economische instituties, zoals afwezige of politieke IFI’s, onderstreept. Huidige ontwikkelingen in de lidstaten laten zien dat het functioneren van IFI’s op de agenda staat, maar tonen ook dat er weinig richting zit in strategische vragen met betrekking tot de rol van de Commissie, de eventueel toevallige of doelgerichte netwerkvorming en kwaliteitsbeoordeling. Een perspectief op noodzaak of vorm van een Europees netwerk schijnt niet in ontwikkeling te zijn.
De EU lijkt af te stevenen op een centrale IFI (DG ECFIN), die het economisch beleid van lidstaten controleert. De vraag dringt zich op of DG ECFIN de eerstelijnscontrole van lidstaten moet willen overnemen. Daarbij, DG EFCIN voldoet niet aan de eisen van onafhankelijkheid die aan lidstaten in het six-pack zijn gesteld.
Bovendien, hoe dient de evaluatie van de kwaliteit van IFI’s te worden georganiseerd? Voor de beantwoording van die vraag kan gekeken worden naar andere beleidsterreinen waar lidstaten en Commissie gezamenlijk optreden en peer pressure gecombineerd wordt met bindende opvolging van de evaluaties. Teruggaan naar een opzet rond eerste- en tweedelijnstoezicht kan daarbij een aanknopingspunt bieden.
