ARTIKEL
De collectieve verdediging en de Nederlandse krijgsmacht
De tijd van grote verwachtingen?
We staan aan het begin van een onbekend tijdperk. De Koude Oorlog zal niet terugkeren, maar de ‘eeuwige Europese vrede’ van na 1989 duurt niet voort. Die omslag in de internationale atmosfeer werd duidelijk op de NAVO-top in Wales. Daar werd het teruggekeerd belang van collectieve verdediging onderstreept. Wat betekent dat voor Nederland en in het bijzonder voor onze krijgsmacht?
De oudejaarsbeschouwingen van 2014 waren somber van toon. “We ontwaakten in een wereld waarin de chaos oprukt tot de voordeur,”[1] schreef de een; een ander noemde 2014 “het jaar waarin Europa weer een instabiel continent werd”.[2] Niemand verwacht dat alles bij het oude zal blijven. Zoekend en tastend proberen de Westerse regeringen hun relatie met de buitenwereld in het Oosten en het Zuiden opnieuw te definiëren. Dat is niet eenvoudig in een wereld waarin, zo vat de Clingendael Strategische Monitor 2015 het samen, de tendens naar multipolariteit doorzet en de machtsverhoudingen fluïde, hybride en gelaagd zijn, en nog allerminst uitgekristalliseerd.[3]
De Koude Oorlog keert niet terug, maar de eeuwige Europese vrede van na 1989 duurt niet voort. Rusland werkt hard aan modernisering van zijn strijdkrachten, in het bijzonder de lucht- en maritieme strijdkrachten. Sommige regeringsleiders zetten alles op alles om zo weinig mogelijk porselein te breken, in de verwachting dat vroeg of laat een compromis met Rusland moet worden gesloten over Oekraïne; andere bepleiten krachtig optreden en waarschuwen voor appeasement, in de verwachting dat de verhouding met Rusland langdurig verstoord zal blijven.
Zoveel is zeker, we staan, met een verwijzing naar de memoires van de Russische schrijver Paustovskij, aan het Begin van een onbekend tijdperk.[4]
De Top van Wales
De NAVO-top van Wales in september weerspiegelde de omslag van de internationale atmosfeer. De slotverklaring onderstreepte het teruggekeerde belang van de collectieve verdediging. Het Nato Readiness Action Plan werd goedgekeurd om de inzetbaarheid van de bondgenootschappelijke troepen te vergroten. In dat verband werd de vorming van snel inzetbare spearhead forces aangekondigd, de zogenoemde flitsmacht van 5.000 militairen. Die behoren tot de Nato Response Force (NRF).[5]
Om alles te betalen, werd in Wales de doelstelling om 2% van het bnp aan defensie te besteden, uit de mottenballen gehaald.[6] En daar bleef het niet bij. De air policing door bondgenootschappelijke jachtvliegtuigen in de Baltische landen werd uitgebreid en er werden grote militaire oefeningen aan de Oostgrens van de NAVO aangekondigd. In februari besloot de regering van Litouwen de dienstplicht weer in te voeren. Duitsland besloot geen overtollige tanks meer te verkopen; een eerder stilgelegd tankbataljon wordt, mogelijk met Nederlandse participatie, weer operationeel.
Ons land zwakte eerder doorgevoerde bezuinigingen af met een verhoging van het budget met 100 miljoen euro vanaf 2015. Minister Hennis kondigde aan nog eens goed te kijken naar de voorgenomen verkoop van onze laatste tanks en de afgestoten pantserhouwitzers en mijnenjagers. De Tweede Kamer aanvaardde tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen in september 2014 de motie-Van der Staaij, die uitspreekt dat het niveau van de defensiebestedingen gelijke tred moet houden met het noodzakelijke ambitieniveau van onze krijgsmacht.[7] Het kabinet zal later dit voorjaar zijn oordeel geven.
Op de NAVO-top in Wales werd de doelstelling om 2% van het BNP aan defensie te besteden, uit de mottenballen gehaald
Het zijn de eerste stappen van de Europese regeringen op zoek naar meer veiligheid in een onzekere wereld.
Eensgezindheid ten aanzien van Rusland broodnodig
Politiek is het van het grootste belang dat de NAVO en de Europese Unie overeenstemming bereiken en behouden over een eenduidige containment-politiek ten opzichte van Rusland van enerzijds effectieve politieke, economische en militaire maatregelen, en anderzijds een agenda voor samenwerking zodra daar weer ruimte voor is. Die eensgezindheid is niet vanzelfsprekend. Onder de oppervlakte bestaan onmiskenbare meningsverschillen in de kring van de Europese landen en de Verenigde Staten. Daarbij kan het gaan om de timing, maar ook over het strategische vraagstuk van Oekraïne’s relatie tot Rusland en het Westen, over de economische interdependentie (waaronder energie) en de vraag van levering van wapens aan Kiev. Behoud van eenheid is dringende noodzaak, maar allerminst zeker.
Natuurlijk is er in dit verband een grote rol weggelegd voor de Europese landen. Dat geldt het politiek overleg inzake Oekraïne, maar evenzeer de inbreng in de NAVO en de verdere ontwikkeling van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB). Het is overigens de vraag of een algemene, open oproep voor een Europees leger, die de voorzitter van de Europese Commissie onlangs in een interview deed, erg behulpzaam is. Zoals Juurd Eijsvoogel het in NRC Handelsblad formuleerde: “Urgenter dan de vraag of er ooit een EU-leger komt, is de vraag of Europeanen nu bereid zijn te investeren in hun strijdkrachten, en die zo nodig ook in te zetten.”[8]
Investeringen
Hoe staat het met die investeringen? De defensie-uitgaven van de Europese landen zijn tussen 2006 en 2013 met 15% gedaald tot 186 miljard euro (waarvan ruim 90 miljard personeelsuitgaven) tegenover de Verenigde Staten 600 miljard euro.[9]Tot dusver heeft de oproep in Wales om de defensie-uitgaven op peil te brengen weinig effect gehad. Het European Leadership Network constateert dat het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland pas op de plaats maken en nogal wat andere landen doorgaan met de voorgenomen bezuinigingen. Nederland krijgt een pluim op de hoed vanwege de 100 miljoen euro extra.[10]
Eigenlijk is de discussie over de veiligheid van de aan Rusland grenzende bondgenoten nogal gênant. Is die op grond van artikel 5 dan niet vanzelfsprekend, ook zonder geruststellende maatregelen en nieuwe initiatieven zoals de flitsmacht? Kennelijk is enig onderhoudswerk aan de elementaire uitgangspunten van de NAVO nodig.
Minister van Buitenlandse Zaken Bert Koenders spreekt met de secretaris-generaal van de NAVO, Jens Stoltenberg, over de oplopende internationale spanningen (15 maart 2015). Foto: Flickr.com, Ministerie van Buitenlandse Zaken.
Collectieve verdediging nieuw leven inblazen……
De eerste tekenen zijn zichtbaar van een hernieuwde discussie in de NAVO over het belang van de territoriale verdediging en de behoefte aan meer zware wapens, met grotere vuurkracht. De Noorse minister van Defensie Eriksen Søreide pleitte onlangs voor “revitalization of collective defence” (waarvan Noorwegen zelf eigenlijk nooit echt afscheid had genomen). Het moet ons, zo zei ze, niet alleen gaan om de populaire “rapid reaction forces”, maar ook om “the depth of our force postures” met zwaardere middelen en goed geoefende eenheden om de verdediging langer te kunnen volhouden dan met de ‘brandweer’-eenheden.
Noorwegen gaat met de NAVO zijn contingency-plannen voor de gemeenschappelijke verdediging actualiseren en meer verdedigingsoefeningen houden in alle delen van het land.[11] Misschien nog duidelijker, en vóór de toegenomen spanningen van het laatste jaar, formuleerde haar landgenoot, de toenmalige staatssecretaris van Defensie Espen Barth Eide, het in 2009: “(I)f we want to do both Article V and non-Article V tasks we have two sets of tasks and two sets of force requirements.” Zonder overigens enige overlapping uit te sluiten voegde hij hieraan toe: “For years, planners have been trying to solve the puzzle of dual requirements and rising costs by reiterating the mantra that there is no difference between the capabilities required. Wrong. In reality there is.”[12]
De defensie-uitgaven van de Europese landen zijn tussen 2006 en 2013 met 15% gedaald
Zonder te ontkennen dat de collectieve verdediging belangrijker is geworden, is het European Defence Agency er, meer dan Eide, van overtuigd dat voor artikel V en niet-artikel V dezelfde capaciteiten nodig zijn. In de recente actualisering van zijn Capability Development Plan zegt het EDA: “(I)n modern warfare substantial mobility, agility and autonomy (of forces) is also required for territorial defence, in particular if one state is supporting another in regional or alliance context.”[13]
……maar geen terugkeer naar de geest van de Koude Oorlog
Al met al lijkt vergroting van de capaciteiten voor de collectieve verdediging voor de hand te liggen. Er is echter een mogelijke valkuil. Het zou onverstandig zijn als de Europese landen terugkeren naar de geest van de Koude Oorlog, toen de defensie-inspanningen werden geconcentreerd op, veelal nationaal gedefinieerde, statische territoriale verdediging. De NAVO heeft in Wales gekozen voor een combinatie van maatregelen: vergroting van de gereedheid en inzetbaarheid van de bondgenootschappelijke strijdkrachten; grotere militaire aanwezigheid op rotatiebasis; en meer oefeningen in de Oostelijke en Zuidelijke lidstaten, in combinatie met opslag (pre-positioning) van militair materieel en vestiging van commando-hoofdkwartieren in genoemde landen. Vooralsnog werd afgezien van het permanent stationeren van extra troepen aan de Europese oostgrens; het aantal van ongeveer 50.000 Amerikaanse troepen in Europa zal waarschijnlijk niet toenemen.
Als we spreken over het toegenomen gewicht van de collectieve-verdedigingstaak, mag niet worden vergeten dat door de vele onzekerheden in de internationale verhoudingen er steeds hogere eisen worden gesteld aan de strijdkrachten. Ze moeten in staat zijn tot crisisbeheersingsoperaties in spanningshaarden ver weg en tot conventionele afschrikking in het kader van de collectieve verdediging. Ze moeten met high tech-middelen kunnen functioneren in een complexe omgeving en tegelijk in staat zijn zich te verdedigen tegen irreguliere groepen die optreden als guerrillastrijders.
Lang hebben we gedacht dat het werkterrein van onze militairen ver van huis lag. Nu rijzen vragen over de veiligheid van het eigen Europese huis. Sterker, door de terroristische aanslagen in Europa van het laatste jaar zijn we niet meer zeker van de veiligheid in eigen huis. Externe en interne nationale veiligheid zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden.
Implicaties voor Nederland
Wat betekent een en ander voor Nederland? Moet de verschuiving in de taken van de krijgsmacht, waarbij de gemeenschappelijke verdediging nadrukkelijker aandacht krijgt naast deelname aan crisisbeheersingsoperaties, leiden tot andere keuzes voor defensie? Gezien de ligging van ons land (sterke verwevenheid met de buitenwereld) en het belang van snel over grote afstanden inzetbare militaire capaciteiten, doet Nederland er goed aan prioriteit te blijven geven aan de verdere opbouw van een expeditionaire krijgsmacht. Dat houdt in dat onze goed getrainde, snel inzetbare eenheden over voldoende (lucht)transport en helikopters moeten kunnen beschikken. In het licht van de moderne vereisten moet veel geld worden vrijgemaakt voor research and development en de verdere ontwikkeling van onbemande systemen en middelen voor waarneming en cyber. Meer dan ooit bestaat behoefte aan een technologisch geavanceerde, flexibele en veelzijdige krijgsmacht.
Hoewel dus de hoofdrichting van het defensiebeleid niet hoeft te worden verlegd, vraagt het toegenomen belang van de collectieve verdediging wel om aanpassingen.
Door de toegenomen Russische maritieme presentie zijn de risico’s voor de vrije doorgang in de Noord-Europese en Atlantische wateren toegenomen. Nederland zou een extra inspanning moeten overwegen. De zeevarende Europese landen zouden hun maritieme samenwerking kunnen intensiveren en afspraken kunnen maken over rotatie van schepen. Europese maritieme samenwerking is ook van belang om de toegenomen immigratie via de Middellandse Zee in goede banen te leiden. Het Europese Agentschap ter bewaking van de buitengrenzen, Frontex, moet worden versterkt.
Nederlandse soldaten springen uit een CV-90 pantsergevechtsvoertuig tijdens een militaire oefening. Foto: Flickr.com, 7th Army Joint Multinational Training Command.
Gezien het toegenomen belang van de collectieve verdediging zijn de jachtvliegtuigen van de luchtmacht van onverminderd groot belang, evenals de vuurkracht van de landmacht. Nu is het zwaar-kaliber geschut van het leger juist de afgelopen jaren sterk gereduceerd door de afschaffing van de tanks, de vermindering van het aantal pantserhouwitzers en de halvering van het aantal CV-90 pantsergevechtsvoertuigen.[14]
De verdere opbouw van een expeditionaire krijgsmacht leidt wel tot een lastige keuze. Doorgaan met de ontwikkeling van de laatste jaren, waarbij modernisering onmiskenbaar ten koste is gegaan van de zware capaciteiten? Of vanwege het toegenomen belang van de collectieve verdediging ook de zware componenten van de landmacht versterken? Naast het weer operationeel stellen van de afgestoten pantserhouwitzers gaat het daarbij om de mogelijke herinvoering van een klein aantal (15) tanks of vergroting van het aantal CV-90’s van 90 naar 130, met voertuigen die nu in reserve worden gehouden.[15] Als wordt gekozen voor reparatie van de zware component, is de laatste optie kosteneffectiever, omdat de voorzieningen voor logistiek en onderhoud er al zijn.
Verhoging defensiebudget noodzakelijk
Versterking van de Nederlandse krijgsmacht kan niet zonder een structurele verhoging van het defensiebudget. In het kader van de nationale veiligheid werd onlangs een eerste kleine stap gezet met de versterking van de veiligheidsketen; hiervoor werd bijna 130 miljoen euro vrijgemaakt, waarvan 51 miljoen voor de Koninklijke marechaussee en de Militaire inlichtingen- en veiligheidsdienst.[16] Het zou teleurstellend zijn als verhoging van het defensiebudget verder beperkt zou blijven tot het oplossen van knelpunten en geen ruimte zou bieden voor het ambitieniveau en de vernieuwing die de internationale veiligheidssituatie vereist.
Op het aan het begin van dit artikel genoemde Begin van een onbekend tijdperk schreef de Rus Paustovskij een vervolg van zijn memoires met de titel De tijd van de grote verwachtingen.[17] Als we naar de internationale toestand kijken en naar de Nederlandse krijgsmacht, is het helaas nog niet zover.
