Internationale Spectator 4 – 2015 (jrg. 69) – Item 3 van 20

THEMA ARTIKELOnrust in het Oosten van Europa

Oekraïne, Rusland en het Westen

Herman Schaper

“Als Oekraïne lid wil worden van de EU, en de EU zou Oekraïne als lid aannemen, dan zou Rusland, denk ik, dit verwelkomen want wij hebben een bijzondere verhouding met Oekraïne.” Aldus de Russische president Poetin 10 jaar geleden.[1] Tien jaar later leidt de ondertekening door Oekraïne van een Associatieakkoord met de EU – een veel minder vérgaande stap dan lidmaatschap – tot de ernstigste crisis in de verhouding van Rusland met het Westen sinds het einde van de Koude Oorlog. Hoe is het zover gekomen?; voelt Poetin zich inderdaad bedreigd door het Westen; hoe verhoudt de soft power van het Westen/de EU zich tot de hard power van Rusland; en wat moet de reactie van de NAVO zijn op Moskou’s wapengekletter en oorlogszuchtige taal?

Oekraïne als soeverein en onafhankelijk land

Laat ik voorop stellen dat het bij de Oekraïne-crisis niet gaat om een conflict tussen Rusland en het Westen over wederzijdse invloedssferen, maar eerst en vooral om een conflict tussen Moskou en de grote meerderheid van de Oekraïense bevolking, met als inzet de onafhankelijkheid van Oekraïne, zijn politieke en economische inrichting en zijn plaats in de wereld. De Russische stelling aanvaarden dat het inderdaad om een conflict om invloedssferen gaat, leidt onvermijdelijk tot de conclusie dat Oekraïne tot de Russische invloedssfeer behoort, en voor de lieve vrede ook dient te behoren. Wat de Oekraïners daar zelf van vinden, is dan niet van belang.

Oekraïne verkreeg in 1992 zijn onafhankelijkheid met de opheffing van de Sovjetunie. Dit was geen door de westerse overwinnaars van de Koude Oorlog aan de Sovjetunie opgelegde straf, maar een volledig zelfstandig, op initiatief van de Russische president Jeltsin genomen beluit van de drie presidenten van de Russische Federatie, Oekraïne en Wit-Rusland. Het Westen was hierdoor verrast, had hier ook niet op aangestuurd en maakte zich eerder zorgen over mogelijke gevolgen als regionale conflicten en proliferatie van kernwapens.[2]

In Oekraïne bestond massale steun – 92% bij het daarover gehouden referendum – voor onafhankelijkheid, die niet gezien werd als het afkappen van de banden met Rusland. De verhoudingen sindsdien met Moskou waren ook niet slecht. Zo beloofde Moskou in 1994 in de ‘Boedapest-overeenkomst’ expliciet de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne te zullen respecteren, in ruil voor het opgeven van de kernwapens die zich na het opheffen van de Sovjetunie op Oekraïens grondgebied bevonden.

Wel tekende zich in de Oekraïense binnenlandse politiek een sterke tegenstelling af tussen degenen die vooral naar het Westen (de EU en de NAVO) keken en degenen die voorrang gaven aan de banden met Rusland.

Vlaggen

Foto: Flickr / Jennifer Boyer

Rusland en de Russische/Russischtalige Oekraïeners

In 2008 dienden vervolgens de hervormingsgezinde, pro-westerse president Joesjtsjenko en premier Tymosjenko een aanvraag in tot deelname aan het Membership Action Plan van de NAVO, de opstap naar een mogelijk lidmaatschap later. Op de NAVO-top in Boekarest in april van dat jaar leidde dit verzoek tot felle discussies, zowel binnen het Bondgenootschap zelf als met Poetin. Deze maakte duidelijk de realiteit van Oekraïne als een onafhankelijk land niet te erkennen. Dat was niet meer dan een door de Sovjets bijeengebracht samenraapsel van gebiedsdelen. Bij toenadering tot de NAVO zou het als staat het niet overleven, zo dreigde hij.

Ook waarschuwde Poetin de NAVO-landen dat zij zich wel bewust moesten zijn van de Russische belangen, waarbij hij wees op het grote aantal Russen in Oekraïne. Een derde van de bevolking zou etnische Russisch zijn, en in het zuiden zouden slechts Russen wonen.[3]

Beide opmerkingen waren onjuist of, zo men wil, een retorische overdrijving. Volgens de census van 2001 is voor bijna 30% van de Oekraïense bevolking Russisch de eerste taal. In de zuidelijke Oblasts lag het percentage Russisch-sprekenden bij de census van 2001 tussen de 25 en 40%. Het aantal etnische Russen in Oekraïne ligt veel lager: ruim 17%. De overige Russisch-sprekenden hebben een Oekraïense, Wit- Russische, joodse, Bulgaarse, enz. etnische afstamming. Anders dan Poetin deed voorkomen lag in geen enkele Oblast – behalve de Krim – het aantal etnische Russen boven de 40%, ook niet in de twee Oblasts Donetsk en Loehansk, waar separatisten een eigen Volksrepubliek hebben uitgeroepen. Wel vormen de Russischtaligen in deze beide Oblasts de meerderheid.

De aanwezigheid van grote aantallen etnische Russen en/of Russischtaligen is voor Rusland echter van essentieel belang bij het streven naar een geprivilegieerde positie voor Rusland in de landen op het grondgebied van de voormalige Sovjetunie, die neerkomt op een beperkte soevereiniteit van die landen. Moskou heeft zich zelf namelijk het recht toegekend – bij een door de eigen Doema aangenomen wet – in andere landen in te grijpen ter bescherming van etnische Russen en Russischtalige inwoners aldaar.

De grote misrekening van Poetin bij de inval van Oekraïne is echter dat er onder de etnisch Russische en Russischtalige Oekraïners veel minder steun was dan verwacht. Zo zijn in grote steden als Charkov en Odessa, waar de bevolking in grote meerderheid Russischtalig is, de pogingen van Moskou mislukt om onrust en opstandjes op gang te brengen, als eventuele opstap naar een interventie à la Donetsk en Loehansk. Daarmee is de legitimiteit van het Russische optreden ook in de termen die Moskou daarvoor zelf gebruikt, steeds meer aanvechtbaar. Van een breed gedragen verlangen bij de etnisch Russen en Russischtaligen in Oekraïne naar “bescherming” vanuit Moskou is immers niet gebleken.

‘Soft power’ van de EU versus ‘hard power van Rusland

In plaats van greep te krijgen op de ontwikkelingen in Oekraïne, heeft Poetin met zijn interventie de grote meerderheid van de bevolking, inclusief veel etnische Russen en andere Russischtaligen, van zich vervreemd en een impuls gegeven aan de ontwikkeling van een nationale identiteit van Oekraïne. Tegelijkertijd is de steun onder de Oekraïense bevolking voor een op Europa / de EU gerichte koers toegenomen tot 60%, zoals bleek uit de overwinning van de pro-Europese partijen bij de nationale verkiezingen in oktober 2014. Daarmee heeft Poetin deze ronde in de strijd om de plaats van Oekraïne in de wereld verloren.[4]

Deze keuze van de Oekraïense bevolking voor het Westen heeft ook te maken met de weinig opwekkende geschiedenis van Oekraïne in zijn 23 jaar van onafhankelijkheid. Bij de keuze tussen Rusland en de EU die Poetin Oekraïne opdringt, staat Moskou voor al datgene waar veel Oekraïners, en dan vooral jongeren – ook de etnisch Russische/Russischtalige – van af willen: een corrupte staat, economische stagnatie en grootschalige zelfverrijking van een kleine elite. De EU staat – niettegenstaande haar problemen en gebreken – voor democratische verhoudingen, rechtsstaat en een open markteconomie die mogelijkheden biedt tot groei. Deze ‘soft power’ van de EU bleek bij de laatste verkiezingen groter dan de machtspolitiek en de ‘hard power’ van het Kremlin.

De EU blijkt daarbij voor Poetin een krachtiger tegenstander te zijn dan door velen werd voorspeld. Drie mythes zijn het afgelopen jaar ontmaskerd:

een EU met 28 lidstaten zou het nooit eens worden over harde maatregelen tegen Rusland: integendeel, dat is met de sancties wel degelijk gebeurd;

Duitsland zou de bijzondere relatie met Rusland niet willen belasten en op de rem staan bij harde maatregelen: integendeel, Bondskanselier Merkel liep voorop bij de besluitvorming over de sancties; en

sancties zijn niet effectief: integendeel, zij vormen een zware belasting van de Russische economie.

En daar komt dan nog de belangrijke rol bij die de Europese Commissie speelt in het tegengaan van de opbouw van een Russisch gasimperium binnen de EU.

Vladimir Poetin, Angela Merkel, François Hollande en Petro Poroschenko

Vladimir Poetin, Angela Merkel, François Hollande en Petro Poroschenko in Minsk, februari 2015. Foto: Flickr / Karl-Ludwig Poggemann

Het Westen als bedreiging van Poetin

Aan Poetins agressie tegen Oekraïne liggen zowel buitenlandse als binnenlandse overwegingen ten grondslag.[5] Voor zijn buitenlands-politieke agenda is het essentieel dat Oekraïne toetreedt tot de Euraziatische Economische Unie, die Ruslands overheersende invloed in de post-sovjet-buurlanden moet zeker stellen, en zo ook een opstap vormt voor herstel van Ruslands positie als grootmacht op het wereldtoneel.

Wat de binnenlandse politiek betreft, lijkt Poetins optreden mede te verklaren uit vrees dat de ‘soft power’ van de EU, en het Westen in het algemeen, een bedreiging voor zijn regime kan vormen; sterker nog: dat het Westen, en dan in het bijzonder de Verenigde Staten, uit is op zijn val. Na afloop van de omstreden parlementsverkiezingen in 2011 en in aanloop naar de presidentsverkiezingen van 2012 – waarvoor Poetin kandidaat was – vonden in Moskou de grootste demonstraties sinds de jaren ’90 plaats.

Poetin zag hierin de hand van het Westen. Zo beschuldigde hij Hillary Clinton ervan straatdemonstraties tegen de regering aan te stoken. “In the Kremlin’s eyes, the Russian protests, like the Arab Spring that had begun a year before and the color revolutions of the previous decade, were largely part of a U.S.-led effort to subvert previously stable governments around the world.”[6]. Kortom, het Westen zou onder Amerikaanse leiding uit zijn op ‘regime change’ in Rusland.

Daarmee kreeg de derde ambtstermijn van Poetin als president een fel anti-westers karakter, ondersteund door grote nadruk op conservatieve waarden en normen, geworteld in de Russisch orthodoxe kerk, en afwijzing van de westerse samenlevingen, die worden afgeschilderd als immoreel en decadent, en een bedreiging van de Russische cultuur, waarden en nationale identiteit.

Anti-westerse gevoelens bij de Russische bevolking

De Oekraïne-crisis heeft vooralsnog tot een sterke toename van de anti-westerse gevoelens onder de Russische bevolking geleid. Poetins populariteit is omhoog geschoten naar ca. 80%, vooral na de annexatie van de Krim. Bij een opiniepeiling van het Levada-Instituut in Moskou begin dit jaar bleek bovendien van een sterke toename in anti-westerse gevoelens, niet alleen anti-Amerikaans, maar ook anti-EU. Vergeleken met een jaar ervoor waren in 2015 de negatieve gevoelens over de Verenigde Staten bij de Russische bevolking gestegen van 44% tot 81%, en de positieve gedaald van 43% naar 13%. Wat de EU betreft waren de negatieve gevoelens gestegen van 34% naar 71%, en de positieve gevoelens gedaald van 51% naar 20%.

Verontrustend, maar deze cijfers hoeven ook weer niet gedramatiseerd te worden, zoals bijvoorbeeld Maria Lipman doet in haar artikel ‘How Russia has come to loathe the West’’dat zij afsluit met de sombere opmerking: “Russia sees itself as a ‘fortress under siege’; its hatred of the West is broad, genuine, and raw.”[7]

Wijd verbreide haat tegen het Westen blijkt echter niet uit het onderzoek van het Levada Instituut. De steun voor versterking van de banden met het Westen daalde weliswaar van 61% naar 40%, maar die lag daarmee altijd nog hoger dan de steun voor de stelling dat Rusland afstand moet nemen van het Westen.[8] Er lijkt dus in de Russische publieke opinie nog een basis te zijn voor een mogelijk verbetering in de relatie met het Westen, indien de politieke omstandigheden daar de ruimte voor bieden.

De NAVO een dreiging voor Rusland?

De NAVO speelt slechts en bijrol in het conflict over de toekomst van Oekraïne, dat immers geen lid is van het Bondgenootschap. Zo geeft de NAVO Oekraïne militaire steun op gebieden als capaciteitsopbouw, Command, Control and Communication, logistiek en cyber defence, maar levert zij geen gevechtswapens (enkele individuele NAVO-landen overigens wel).

Poetins agenda is verdeeldheid zaaien onder de NAVO-bondgenoten

Oekraïens lidmaatschap staat niet op de agenda. Op de NAVO-top van 2008 in Boekarest kon geen overeenstemming worden bereikt vanwege het verzet van een groot aantal Europese NAVO-landen – waaronder Nederland – tegen het overhaast aanhalen van de banden met Oekraïne in de vorm van een Membership Action Plan. Uiteindelijk werd overeenstemming bereikt over een compromisformule, waarmee de doelstelling van toetreding van Oekraïne tot de NAVO werd onderschreven, maar de uitvoering op de lange baan werd geschoven.

De Oekraïne-crisis heeft echter wel duidelijk gemaakt dat de NAVO aan haar oostgrens een in de huidige omstandigheden gevaarlijke zwakte heeft laten ontstaan, die twijfel oproept aan het vermogen van het Bondgenootschap het eigen territoir adequaat te verdedigen. En in de woorden van minister Koenders: “gelegenheid maakt de dief”.[9] Als tegemoetkoming aan Rusland heeft het Bondgenootschap in de jaren ’90 besloten dat uitbreiding met Midden- en Oost-Europese landen niet zou leiden tot “ additional permanent stationing of substantial combat forces” op het grondgebied van de nieuwe bondgenoten. Hun veiligheid zou worden verzekerd langs de weg van “interoperability, integration and capability for reinforcement”.

Dit werd verantwoord geacht vanuit de gedachtegang dat Rusland immers geen tegenstander meer was, maar een partner waarmee een nieuwe relatie zou worden opgebouwd. “NATO and Russia do not consider each other as adversaries,” zo stelde het basisdocument dat ten grondslag ligt aan de – uiteindelijk weinig vruchtbare – samenwerking tussen de NAVO en Rusland, de zgn. Founding Act uit 1997, dat ook het besluit van het Bondgenootschap inzake het niet stationeren van gevechtstroepen vermeldde.[10]

Wel had de NAVO daaraan toegevoegd dat deze zelfbeperking van het Bondgenootschap gold “in the current and foreseeable security environment”. Het zou dan ook niet neerkomen op een verbreken van een afspraak met Rusland als de NAVO bij verdere Russische escalatie zou besluiten wel permanent aanzienlijke aantallen gevechtstroepen in de Midden-en Oost-Europese landen te stationeren. De veiligheidsomgeving is immers drastisch veranderd.

Russische Tupolev Tu-95 bommenwerpers

Russische Tupolev Tu-95 bommenwerpers. Foto: Flickr / Andrey Belenko

Ondanks het aandringen van in het bijzonder Polen en de Baltische landen, die zich vanzelfsprekend in de huidige crisis ernstige zorgen maken, nu tot o.a. permanente stationering van gevechtstroepen over te gaan, is de lijn van de NAVO tot nu toe dat niet te doen, maar in te zetten op andere middelen ter afschrikking van eventuele Russische escalatie richting de NAVO-landen.[11] Deze tussenweg is gekozen om niet het beeld laten ontstaan dat de NAVO zelf olie op het vuur gooit en de mogelijkheid van een de-escalatie in de verhouding met Rusland heeft opgegeven.

Een Russische verovering van Tallin, Riga, Vilnius, Warschau en Boekarest?

De discussie hierover heeft nog eens onderstreept dat het veelvuldig herhaalde Russische verwijt dat de NAVO met de uitbreiding met nieuwe leden zou zijn “opgerukt naar de grenzen van Rusland” en zo een militaire bedreiging zou vormen, onterecht is. In plaats van het oprukken van NAVO-troepen naar de grenzen van Rusland was juist het tegenovergestelde het geval; de NAVO was de afgelopen jaren in militaire zin nauwelijks aanwezig in Midden- en Oost-Europa.

Poetin beseft dit terdege, getuige de opmerkingen die hij tegen o.m. de Oekraïense president en de Voorzitter van de Europese Commissie, Barroso, maakte, namelijk dat het Russische leger niet alleen in twee dagen Kiev kon bezetten, maar binnen twee weken ook Warschau, Tallin, Riga, Vilnius en Boekarest.[12]

Waarom deze vijf steden? Omdat dit de hoofdsteden zijn van vijf landen zijn die het sterkst hebben gepleit voor versterking van de NAVO-aanwezigheid in Oost-Europa. Een staaltje van Poetins intimidatie tactieken.

Pogingen de Bondgenoten te intimideren is een vast onderdeel van Poetins repertoire, maar hoeveel verder hij zal willen/durven gaan is moeilijk te voorspellen. De verovering van de Krim en de militaire inmenging in Oost-Oekraïne kwamen onverwacht. Bij de demonstratieve vluchten dicht bij het NAVO-gebied van Russische militaire vliegtuigen nemen deze soms gevaarlijke risico’s. En wat te denken van de losse praat van Poetin, en kringen rondom hem, over inzet van kernwapens bij de verovering van de Krim en een aanval op de Oost-Europese NAVO-landen?

De toestand in Oost-Oekraïne is geen ‘frozen conflict’, maar een open wond die elk moment weer kan gaan bloeden

Maar tot een werkelijke militaire confrontatie met de NAVO zal Poetin het naar mijn mening niet laten komen. Zijn agenda is verdeeldheid zaaien onder de Bondgenoten, en de NAVO te vernederen als een krachteloze organisatie, die geconfronteerd met een mogelijk conflict het laat afweten. Het is daarom goed dat president Obama kort na de annexatie van de Krim bij een bezoek aan Tallin een zeer duidelijke streep in het zand heeft getrokken: in geval van een Russische aanval op de Baltische staten zullen de overige Bondgenoten, inclusief de Amerikaanse strijdkrachten, te hulp komen (lees: ook al betekent dat oorlog met Rusland).

Tot slot

Oekraïne zit economisch en financieel in grote moeilijkheden. In feite zou ook voor Kiev de prioriteit nu moeten liggen bij het voorkomen van een volledige ineenstorting van de Oekraïense economie, waarvoor dan ook aanzienlijke westerse financiële steun nodig zal zijn. Tegelijkertijd zal serieus werk moeten worden gemaakt van binnenlandse hervormingen, versterking van de rechtsstaat, corruptiebestrijding, enz.

Daarvoor is rust nodig op. De toestand in Oost-Oekraïne is echter geen ‘frozen conflict’, maar een open wond die elk moment weer kan beginnen te bloeden. Het weer oplaaien van de gevechten in Oost-Oekraïne, gevolgd door moeizame en energie verslindende politieke onderhandelingen, zou alle aandacht van Kiev opeisen, en zo het prioriteit geven aan het broodnodige hervormingsproces doorkruisen.

Het is dan ook van essentieel belang dat de Minsk-2 akkoord wordt nageleefd. Sinds de ondertekening van het akkoord op 11 februari jl. zijn in Oekraïne de militaire gevechten afgenomen. Er vinden weliswaar voortdurend schendingen van de overeenkomst plaats (naar het oordeel van de OVSE Monitoring Mission door beide partijen), maar niet in die mate dat geconcludeerd moet worden dat ook dit akkoord ten dode is opgeschreven.

Niets is echter gegarandeerd. De hoogste militaire commandant van de NAVO, generaal Breedlove, heeft o.m. in een verklaring in de Armed Services Committee verklaard dat Rusland voorbereidingen treft voor een nieuw offensief in het late voorjaar.[13] NAVO-secretaris-generaal Stoltenberg heeft verklaard dat Rusland de separatisten zóveel materieel heeft geleverd en getraind, dat zij met een zeer korte waarschuwingstijd tot de aanval kunnen overgaan.[14]

Poetin zal daarbij een afweging moeten maken: enerzijds zou hij door een voortdurend laten oplaaien van de gevechten in Oost-Oekraïne kunnen trachten te voorkomen dat de Oekraïense regering aan de broodnodige interne hervormingen toekomt, erop speculerend dat ineenstorting van de Oekraïense economie de steun onder de bevolking voor de huidige regering zal doen afnemen en een koerswending richting Moskou mogelijk zal maken.

Anderzijds zal Rusland Oekraïne dan financieel moeten ondersteunen. En waar door de EU eventuele opheffing van de sancties wordt gekoppeld aan de volledige uitvoering van het Minsk-2 akkoord, moet Poetin erop rekenen dat bij heropleving van de gevechten, met Russische steun aan de separatisten, de sancties zullenvoortduren, en misschien zelfs worden uitgebreid. Al met al een stevige financiële rekening op een moment dat Rusland al met forse economische en financiële problemen te kampen heeft.

Uiteindelijk zal er een politieke oplossing voor het Oekraïne-conflict gevonden moeten. Het is daarom goed dat de gesprekken van bondskanselier Merkel met president Poetin op 10 mei, en van de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Kerry met Poetin en zijn Russische ambtgenoot Lavrov drie dagen later, aangaven dat zowel de westerse landen als Rusland de politieke kanalen open willen houden. Maar een uitweg uit de crisis tekent zich op dit moment nog niet af. Daarvoor lopen de opvattingen over de aard, oorzaken en mogelijke oplossingen van de crisis nog te zeer uiteen.

Noten

Munich Security Report 2015, p. 26.
Serhii Plokh’s recent uitgekomen studie The Last Empire; The Final Days of the Soviet Union (New York: Basic Books, 2014) geeft hiervan een diepgravende en lezenswaardige analyse.
Zie speech Poetin.
Zie ook Jeffrey Mankoff, ‘How Putin won Crimea and lost Ukraine’, Foreign Affairs, May/June 2014.
Zie ook het uitstekende artikel van Tony van der Togt, ‘Russisch Eurazianisme als anti-westers project. Imperium 2.0’, Internationale Spectator, december 2014, pp. 20-23.
Dmitri Trenin, ‘Russia’s breakout from the Post Cold War System: The drivers of Putins Course’, Carnegie Moscow Centre, 22 december 2014.
Maria Lipman, ‘How Russia has come to loathe the West’, European Council on Foreign Relations, 13 maart 2015.
‘Anti-US, anti-EU sentiment swells in Russia’, Deutsche Welle, 9 februari 2015.
Speech van minister Koenders op 1 maart 2015, bij het debat ‘Oekraïne: Tussen hoop en vrees’.
In het licht van de huidige ontwikkelingen is overigens ook vermeldenswaard de – dus ook door Rusland onderschreven – afwijzing in de Founding Act van “spheres of influence limiting the sovereignty of any state”.
De belangrijkste daarvan richten zich op het vermogen tot snelle militaire versterking door middel van de NATO Response Force en een Very High Readiness Joint Task Force. Daarbij is met een systeem van opeenvolgende aanwezigheid van NAVO-eenheden een voortdurende militaire presentie van het Bondgenootschap verzekerd.
Zie o.m. The Guardian, 2 september 2014; en de Sud Deutsche Zeitung, 18 september 2014.
Jane’s Defence Weekly, 10 mei 2015.
Reuters, 11 mei 2015.