THEMA ARTIKELOnrust in het Oosten van Europa
Rusland en het EU-Oostelijk Partnerschap
De voortslepende Oekraïne-crisis en onzekerheid over de toekomst van het Oostelijk-Partnerschapsbeleid hebben de topconferentie in Riga overschaduwd. Inmiddels hebben EU Buitenlandvertegenwoordiger Mogherini en de Europese Commissie een breed consultatieproces gelanceerd om het Europees Nabuurschapsbeleid (waaronder het Oostelijk Partnerschap) effectiever te maken. Een van de vragen in hun joint consultation paper[1] is naar mogelijk nauwere betrokkenheid van de “buren van de buren” (vooral Rusland) bij dit nabuurschapsbeleid. Dat zou op economisch gebied mogelijk zijn, maar ook op het gebied van conflictoplossing in de buurlanden en bevordering van stabiliteit.
Hoe realistisch is het echter om mogelijkheden tot samenwerking met Rusland te zoeken, waar het beleid van de EU en Rusland juist in een rechtstreekse concurrentie met elkaar zijn geraakt en die heeft geleid tot de huidige Oekraïne-crisis? Hiervoor lijkt het goed nog eens terug te kijken hoe de Russische visie op de EU-bemoeienis met haar naaste buren zich in de loop van de tijd heeft ontwikkeld.
Rusland en het Europees Nabuurschapsbeleid
In 2002/2003 formuleerde de EU een Europees Nabuurschapsbeleid (ENP), met als doel een ring van vrienden rond de Unie te creëren waar de EU welvaart, democratie en stabiliteit wilde bevorderen. Dit gold zowel de zuidelijke buren als de (nieuwe) oostelijke buurlanden waaraan de EU door de uitbreiding van 2004 rechtstreeks zou grenzen.
De Russische reactie op EU-plan voor Europees Nabuurschapsbeleid (2002/2003) was gematigd.
De Russische reactie hierop was gematigd: de logica van een meer coherent EU-beleid ten opzichte van de buurlanden werd wel ingezien, maar Moskou verwachtte niet dat dit ENP in de praktijk erg effectief zou zijn. Bij het ENP werden grote en kleine landen met een zeer uiteenlopende economische, historische en culturele achtergrond op een hoop gegooid. Dat was ook de reden waarom Rusland de uitnodiging van de EU om zelf ook aan het ENP deel te nemen, afwees.
In de woorden van Ambassadeur Tsjizjov, de Russische Vertegenwoordiger bij de EU:
“Russia is a large self-sufficient country with its own views on European and Euro-Atlantic integration. In contrast to some smaller Eastern European or South Caucasus countries striving for EU-membership Russia is neither a subject nor an object of the European Neighbourhood Policy.”[2]
Vier gemeenschappelijk ruimtes
Rusland koos voor een strategisch partnerschap met de EU dat meer in overeenstemming was met de status die Rusland voor zichzelf als regionale grootmacht claimde. Dit partnerschap zou vorm moeten krijgen in vier Gemeenschappelijke Ruimtes met de Europese Unie op de terreinen: Economie; Vrijheid, veiligheid en justitie; Externe veiligheid; en Onderzoek & onderwijs (inclusief cultuur).
De discussie over de invulling van deze Gemeenschappelijke Ruimtes liep in 2003-2005 parallel aan de ontwikkeling van het EU-Nabuurschapsbeleid en kende vooral twee probleemgebieden:
de gemeenschappelijke waarden die in het bijzonder in de uitwerking van de Gemeenschappelijke Ruimte van ‘Vrijheid, veiligheid en justitie’ een rol zouden spelen. Hierbij bleek steeds meer sprake van een ‘values gap’, waarbij de EU en Rusland aan termen als ‘democratie’ en ‘rechtsstaat’ een duidelijk andere invulling geven.
de mogelijkheden om in de Gemeenschappelijke Ruimte van ‘Externe veiligheid’ gezamenlijk te kunnen optreden bij conflictoplossing. De EU wilde dit ook in de ‘Common Neighbourhood’, een term die Rusland weigerde te accepteren als betiteling van de groep van landen die zowel aan de EU als aan Rusland grenzen. Feitelijk ging Rusland er ook toen al van uit dat deze regio allereerst het eigen ‘Nabije Buitenland’ vormde, een zone met speciale Russische belangen en relaties, waarbinnen de EU minder te zoeken heeft.
Rusland slaagde erin de relatie met de EU op een hoger plan te tillen dan de relatie die de EU met de oostelijke buurlanden ontwikkelde. Daarnaast voerde Rusland een actief bilateraal beleid op grotere Europese lidstaten als Duitsland, Frankrijk en Italië. Mede daardoor verzekerde Rusland zich ervan dat de EU en deze grotere lidstaten zich in hun oostelijke buurlandenbeleid lieten leiden door de notie dat problemen alleen konden worden opgelost in nauwe betrokkenheid met Moskou: goede relaties met Rusland golden daarbij als prioritair.
Les van Moskou uit kleurenrevoluties
Vanwege de ‘kleurenrevoluties’ in Georgië en Oekraïne in 2003/2004 kwam er in Rusland wel enig besef op dat de EU met haar projectie van Europese normen en waarden in oostelijke richting een concurrent zou kunnen worden in Ruslands ‘Nabije Buitenland’. Met de toetreding van landen als Polen en Litouwen tot de EU had het EU-beleid ten aanzien van de oostelijke buren ook een duidelijk meer geopolitieke dimensie gekregen. Het waren ook de presidenten van deze landen die een actief bemiddelende rol speelden bij de oplossing van de Oranje-revolutie in Oekraïne, naast de aanvankelijk niet al te enthousiaste Hoge Vertegenwoordiger van de EU Solana.
Toch vertrouwde Rusland er vooralsnog op dat de eigen positie in deze landen sterk genoeg was om een dergelijke bedreiging het hoofd te kunnen bieden. Daarbij rekende Moskou er ook op dat deze landen sterk afhankelijk van Rusland zouden blijven, in het bijzonder op (financieel-)economisch terrein en wat betreft energieleveranties.[3]
Als extra les uit de kleurenrevoluties trok Moskou de conclusie dat het nog beter eigen soft power-instrumenten moest inzetten, waarbij handig gebruik kon worden gemaakt van lokale Russische minderheden en van het wijdverspreide gebruik van de Russische taal in de media. Op deze terreinen was Rusland in landen van de voormalige Sovjetunie duidelijk in het voordeel ten opzichte van de EU.[4]
Rusland en het Oostelijk Partnerschap
In 2008 werd het Pools-Zweedse initiatief gelanceerd om voor de oosterburen van de EU een nieuw versterkt samenwerkingskader te scheppen: het Oostelijk Partnerschap (OP). Dit partnerschap heeft betrekking op zes voormalige sovjetstaten: Wit-Rusland, Oekraïne, Georgië, Moldavië, Armenië en Azerbeidzjan. De EU nam het besluit hiertoe in 2009, in de directe nasleep van de korte oorlog in Georgië.
De reacties uit Moskou waren nu negatiever. Weliswaar gingen er nog steeds in Rusland stemmen op dat het hier “oude wijn in nieuwe zakken” betrof. Bovendien was het budget bij lange na niet toereikend voor uitvoering van een al te ambitieuze EU-agenda in het oosten. Maar juist omdat het Oostelijk Partnerschap direct volgde op de Georgië-oorlog, lag de nadruk in de Russische reacties toch meer op dreigende geopolitieke concurrentie in de Russische invloedssfeer, zeker omdat hierbij opnieuw Polen een belangrijke drijvende kracht was. Ook dreigende EU-bemoeienis bij eventuele modernisering van het Oekraïense gasleveringssysteem stuitte op Russische bezwaren, aangezien Gazprom daar heel andere ideeën over had.
President Medvedev liet zich weliswaar bij de EU-Rusland top in Chabarovsk door de EU nog enigszins geruststellen dat dit nieuwe initiatief niet tegen Rusland was gericht, maar tot concrete samenwerking op bijvoorbeeld projectbasis tussen de EU en Rusland in individuele OP-landen zou het niet komen. Ook wees Rusland in 2010 een Pools aanbod af om ook toe te treden tot een groep van ‘vrienden van het Oostelijk Partnerschap’.[5]
Hoewel het Oostelijk Partnerschap niet onmiddellijk concrete hervormingen opleverde die individuele landen dichter bij het Europese model van een functionerende markteconomie en democratische rechtsstaat bracht, betekende de versterkte EU-inzet wel meer concurrentie met wat Rusland voor deze landen in gedachten had. Dat was namelijk een systeem dat meer aansloot bij oude sovjet-banden en integratie met Rusland in kaders als het GOS.
Een dergelijke concurrentie tussen de EU en Rusland leidde bovendien tot meer speelruimte voor de OP-landen zelf. Zo gaf het Oekraïne alle gelegenheid voort te gaan met een politiek waarin het de EU en Rusland steeds handig tegen elkaar uitspeelde. En zelfs voor Wit-Rusland had deze extra speelruimte tot gevolg dat het zich vrij voelde de door Rusland bepleitte erkenning van de onafhankelijkheid van Abchazië en Zuid-Ossetië van de hand te wijzen.
Kortom: wat bij het bredere Nabuurschapsbeleid al enigszins dreigde, werd nu realiteit: de EU en Rusland kwamen scherper tegenover elkaar te staan in onderlinge concurrentie om invloed in deze ‘shared neighbourhood’.[6]
Overzicht van EU-samenwerking, met de ENP-landen in donkergroen. Bron: EEAS
Partnerschappen voor Modernisering
Toch bestond er onder president Medvedev ook hoop dat de betrekkingen met de EU zouden worden verbeterd en verdiept door het afsluiten van ‘Partnerschappen voor Modernisering’ met de EU, individuele lidstaten en zelfs met de Verenigde Staten (in het kader van de reset). Nauwe samenwerking op diverse terreinen, vooral economisch en technologisch, zou moeten leiden tot grotere convergentie van beide economische en maatschappelijke systemen. Wanneer hervormingen in Rusland parallel zouden lopen aan soortgelijke hervormingen in de oostelijke partnerlanden, dan zou dit op termijn ook de samenwerking tussen de EU en Rusland in deze landen ten goede kunnen komen.
Feit is echter dat van begin af aan beide kanten wezenlijk verschillende ideeën bestonden over wat ‘modernisering’ precies inhield. Aan Russische kant betekende dit niet dat men bereid was het acquis communautaire van de EU zonder meer over te nemen. En het betekende al helemaal niet dat Rusland nu ook bereid was bredere maatschappelijke hervormingen door te voeren en in te zetten op de opbouw van een echt onafhankelijke rechtsstaat.[7]
Het opnieuw aantreden van Poetin als president in 2012 betekende een verdere omslag in de relaties met het Westen:
de moderniseringspartnerschappen stierven een stille dood. Rusland begon zich nu duidelijk af te wenden van het Westen en de steven naar Azië te richten; het Europa van de EU was voor Rusland niet langer een model ter navolging;
integratie in het kader van de Euraziatische Economische Unie werd een van Poetins belangrijkste beleidsvoornemens; hoewel economische integratie van Lissabon tot Vladivostok een lange-termijndoel bleef, lag prioriteit bij het opzetten van een alternatief en met de EU concurrerend integratieproces voor allereerst de voormalige sovjet-staten.
Deze gewijzigde Russische koers leidde ertoe dat landen in de ‘shared neighbourhood’ in de aanloop naar de OP-top van Vilnius in november 2013 gedwongen werden te kiezen. Ofwel gaven ze voorrang aan hun relaties met Moskou en waren ze bereid mee te gaan in de plannen voor Euraziatische integratie ,ofwel kozen ze voor een Associatieverdrag met de EU, inclusief een Deep and Comprehensive Free Trade Area. Dit laatste betekende een verregaande integratie in de interne markt van de EU met hervormingen die gebaseerd zijn op een grotendeels overnemen van het EU-acquis. Het Russische machtsspel in het ‘Nabije Buitenland’ in directe concurrentie met de EU leidde uiteindelijk tot de huidige crisis in Oekraïne.[8]
Veiligheidspolitieke samenwerking in de ‘Shared Neighbourhood’
In de relatie met Rusland heeft de EU ook steeds getracht meer betrokken te raken bij de oplossing van de bevroren conflicten in de ‘Shared Neighbourhood’, t.w. Moldavië/Transnistrië; Georgië/Abchazië en Zuid-Ossetië; en Armenië/Azerbeidzjan (Nagorno-Karabach). Deze conflicten zijn indertijd ontstaan rond het uiteenvallen van de Sovjetunie. Bij de internationale onderhandelingen over een oplossing van deze conflicten heeft Rusland steeds een bijzondere plaats voor zichzelf opgeëist als bemiddelaar en/of als leverancier van ‘vredestroepen’. Feitelijk betekende dit dat een oplossing slechts mogelijk was met steun van Moskou en dat de betrokken landen in hoge mate ook op veiligheidspolitiek gebied van Rusland afhankelijk bleven.
Pogingen van de EU om in dit verband een grotere rol te spelen werden door Rusland stelselmatig afgehouden:
bij de uitwerking van de Gemeenschappelijke Ruimte ‘Externe veiligheid’ bleek het wel mogelijk samen te werken in Afrika, maar niet bij oplossing van deze ‘bevroren conflicten’ in de buurlanden;
bij de bemiddeling door het Franse EU-Voorzitterschap om een einde te maken aan de Georgië-oorlog in 2008; de EU-monitoring-missie die toezicht moest houden op het bestand kreeg geen rol binnen de omstreden gebieden, waarvan Rusland later de onafhankelijkheid erkende en die door verdere verdragen steeds meer met Rusland werden verbonden;
toen Bondskanselier Merkel in 2010 probeerde in het kader van het ‘Meseberg’-initiatief de samenwerking tussen de EU en Rusland op een hoger plan te tillen met als eerste test case samenwerking om het conflict in Moldova/Transnistrië op te lossen. Ook dit liep uiteindelijk op niets uit.
De EU is in dit verband ook altijd heel voorzichtig geweest om Rusland niet voor het hoofd te stoten door het opzetten van eigen GBVB/EVDB-missies in oostelijke buurlanden. Naast de eerdergenoemde missie in Georgië ging het hierbij slechts om een EU Border Assistance Mission op de grens van Moldavië met Oekraïne, een beperkte ‘rule of law’-missie in Georgië en sinds eind 2014 een kleine politiemissie in Kiev.[9]
EU Border Assistance Mission in Otaci, Moldavië. Foto: EUBAM
In het kader van de herijking van het Oostelijk-Partnerschapsbeleid is nu ook de vraag opgekomen of de EU niet meer moet doen om veiligheid en stabiliteit in deze landen te bevorderen, vooral in de landen waarmee een Associatieverdrag is gesloten, met daarin ook bepalingen over nauwere afstemming en samenwerking op veiligheids- en defensiegebied.
Mogelijkheden voor trilaterale samenwerking
Op economisch gebied zet de EU haar trilaterale dialoog met Oekraïne en Rusland over de (handels-)politieke bezwaren van Rusland tegen het EU Associatie-akkoord met Oekraïne voort. Uitstel van inwerkingtreding van het vrijhandelsdeel van deze overeenkomst tot 2016 heeft er vooralsnog slechts toe geleid dat Moskou met hogere eisen is gekomen; die eisen zouden neerkomen op het geheel herschrijven van het akkoord in door Rusland gewenste zin. Dit bevestigt nog eens het idee dat de werkelijke bezwaren meer van politieke aard zijn. De besprekingen gaan echter door, evenals de trilaterale dialoog over energievraagstukken.
Vooral van Duitse kant wordt erop aangedrongen ook andere mogelijkheden om bredere economische samenwerking na te streven te onderzoeken, desnoods ook in een dialoog tussen de EU en de Euraziatische Unie. Het blijft echter zeer de vraag of Rusland in dit stadium, waarin het Oekraïne-conflict ook tot grote interne spanningen binnen de Euraziatische Unie heeft geleid, bereid en in staat zal zijn concrete stappen te zetten.
Op veiligheidspolitiek gebied is het nog moeilijker, zolang Moskou er vooral op uit lijkt te zijn een nieuw bevroren conflict te willen creëren, waarmee het naar believen de regering in Kiev kan manipuleren. Wat Moskou betreft zou een vredesmissie met deelname van Russische peacekeepers waarschijnlijk de mooiste oplossing zijn. Gezien het recente verleden hoeft men niet te verwachten dat Rusland ook voor de EU een rol ziet weggelegd onder bijvoorbeeld OVSE-vlag bij te dragen aan een dergelijke vredesoperatie.
