ARTIKEL

Van MDG’s naar SDG’s

Het kleine verschil en de grote gevolgen

September a.s. zal de Algemene Vergadering van de VN zich uitspreken over het vervolg van de Millennium Development Goals (MDG’s). Deze MDG’s dateren uit 2000 en belichamen de ambitie om in ontwikkelingslanden grote stappen voorwaarts te zetten: gericht en met meetbare streefcijfers voor een aantal belangrijke knelpunten.[1] Inmiddels zijn de 15 jaar bijna voorbij en maakt de wereld zich op voor de volgende fase, die in de volksmond wordt geduid als de periode van de SDG’s: the Sustainable Development Goals. Dat klinkt niet wereldschokkend en met de verwijzing naar ‘Sustainability’ wordt niet iets revolutionairs gezegd: geen enkel bedrijf en geen enkele overheid presenteert zich nog zonder te claimen dat men duurzaam werkt en produceert. Toch is de stap van MDG’s naar SDG’s er een met potentieel grote gevolgen voor Internationale Samenwerking en Ontwikkelingssamenwerking.

De MDG’s: succes kent nodige beperkingen

De MDG’s zijn een succesvolle agenda gebleken, zowel in resultaten als in dynamiek. Het laatst verschenen rapport, Millennium Development Goals Report 2013,[2] wijst op de voortgang die is geboekt. Zelfs op die terreinen waar de doelstellingen niet gehaald lijken te worden (kindersterfte en moedersterfte), is de vooruitgang indrukwekkend (in 2013 een reductie van tussen de 40% en 50%), hetgeen laat zien dat de dynamiek er is. Ook wordt duidelijk dat de wet van de afnemende meeropbrengst zich ook hier laat gelden: de laatste stap is het meest weerbarstig en kost de meeste inspanningen in geld en menskracht. Al met al is er voldoende reden om tevreden te zijn met de inzet zoals die sinds 2000 is gepleegd.

Van meet af aan is er kritiek op de MDG’s geweest als te beperkt: ze richten zich op de gevolgen van armoede, niet op de oorzaken, terwijl belangrijke onderwerpen, zoals klimaatverandering, goed bestuur en vrede en veiligheid, buiten beschouwing bleven. En de MDG’s gingen niet over de harde economische onderwerpen als handel en macro-economisch beleid. Met de keuze voor de sociale onderwerpen (gezondheid, onderwijs, gender, schoon drinkwater) werden vooral politiek niet discutabele onderwerpen op de MDG-agenda geplaatst, waar overheden in Noord en Zuid geen politiek risico mee liepen.

Met de MDG-agenda werden ook de interactie-effecten van de globaliserende wereld omzeild: door de focus op de armste landen en hun vooral binnenlandse problemen van sociale-basisvoorzieningen konden de rijke landen in hun comfortabele donorpositie blijven zitten.

Annual Meeting over de Millennium Development Goals (Davos, 2008). Foto: Flickr.com,World Economic Forum.

De SGD’s als mondiale, holistische agenda

De kritiek op de MDG’s als te beperkt heeft uiteindelijk weerklank gevonden in de SGD’s, zoals die nu in ontwerp op tafel liggen. Dat is niet in het minst te danken aan het High Level Panel, dat in mei 2013 zijn rapport over de post-2015-agenda publiceerde.[3] Dit gezelschap, met personen uit de private sector (o.a. Paul Polman van Unilever), de wetenschap (Abhijit Banerjee) en maat­schappelijke organisaties (Graca Machal), en geleid door twee presidenten (Sirleaf Johnson en Yudhoyono) en een premier (Cameron), slaagde erin met een samenhangende analyse van transities in de wereld te komen en ambitieuze doelstellingen op te stellen. Op basis daarvan is een – zoals altijd in de VN, complex – onderhandelingsproces gestart, dat in september 2014 tijdens de Algemene Vergadering werd gepresenteerd[4] en daar als basis is aangenomen voor de verdere afronding, inclusief het vraagstuk van het genereren van de noodzakelijke middelen. Er is sprake van 17 doelstellingen, die onderverdeeld zijn in zes thematische velden:[5]

Terwijl de oude onderwerpen van de MDG’s nog steeds terug te vinden zijn in de thematische velden van ‘Waardigheid’ en ‘Mensen’ en ook het thema van ‘Partnerschap’ (MGD-8) is gehand­haafd, zijn drie thematische velden toegevoegd (‘Welvaart’, ‘Planeet’, ‘Rechtvaardigheid’), en met name ‘Welvaart’ (Prosperity) en ‘Planeet’ zijn fors aangezet met ambitieuze doelstellingen (volledige werkgelegenheid, herstel van ecosystemen op het land).

SDG’s: verbreding op vier terreinen

Met deze SDG’s wordt een ambitieuze agenda neergezet als opvolger van de beperkte MDG-agenda. Er zijn ten minste vier aspecten aan de SGD’s waar sprake is van verbreding van het perspectief:

Thematische verbreding

Die verbreding is in het voorafgaande al toegelicht. Door de opname van ecologische en econo­mische onderwerpen heeft de agenda een enorme verbreding ondergaan. Die was hard nodig in een globaliserende wereld, waar klimaatverandering grote invloed heeft op voedselvoorziening en op leefbaarheid van steden, vooral in delta’s. Dat is ten koste gegaan van specifieke doelstellingen die op het terrein van gezondheidszorg waren opgenomen: perinatale sterfte van moeders en kinderen, strijd tegen HIV/Aids, Malaria en TB. Deze onderwerpen moeten het nu doen met een generieke aanpak van gezondheidssystemen.

Geografische verbreding

De oude MDG’s richtten zich op de minst ontwikkelde landen: de landen die altijd weer boven komen drijven op het lijstje van arme landen: Afghanistan, DRC, Somalië, Centraal Afrikaanse Republiek, Ghana, Bangladesh, Vietnam, Honduras, Nicaragua. Met de verbreding naar economie, klimaat en ecosystemen kan de agenda zich geografisch niet meer beperken: in een geglobaliseerde wereld waarin met name economie en klimaat alomvattend zijn geworden, is een brede agenda noodzakelijkerwijs: een wereldwijde agenda die geldt voor alle 200+ leden van de VN.

De SDG’s geven zich rekenschap van een ‘interconnected world’. Bovendien voorkomt deze inclu­sieve geografie dat landen die hard op weg zijn de status van midden-inkomensland te bereiken, in een post-2015-agenda uit de boot zouden vallen. Zo is de agenda voor Ghana de komende jaren ongetwijfeld anders dan die voor Afghanistan, maar er is geen reden te denken dat Ghana er wel is.

Verbreding van actoren

Het verbreden van de doelstelling naar de terreinen economie en klimaat maakt het onvermijdelijk dat de private sector onderdeel wordt van de SDG-agenda. Kon de MDG-agenda met zijn na­druk op sociale publieke-dienstverlening nog gezien worden als een agenda van overheden, maatschappelijke organisaties en filantropen, die actoren zijn volstrekt onvoldoende om een agenda rond economie en klimaat succesvol tot stand te brengen.

Een strategie die alleen mikt op drang en dwang door overheden en maatschappelijke organisaties richting de private sector zal in een globaliserende wereld niet werken. De private sector moet op eigen termen en vanuit eigen verantwoordelijkheid aan boord worden getrokken. In Nederland heeft de groep van Worldconnectors daartoe al het voortouw genomen, met een handvest over dit onderwerp.[6]

Verbreding van financiering

De SDG-agenda kan niet langer gefinancierd worden met uitsluitend ODA-middelen van de traditionele OESO-landen. Terwijl ook al in Monterrey (2002) werd ingezet op ‘domestic resource-mobilization’ als strategie voor financiering van de MDG’s, was de werkelijkheid dat er vooral werd gediscussieerd over de inzet van publieke (ODA-) middelen. In het rapport van december 2014 over de voortgang met betrekking tot de SDG’s wordt gesproken over nationale en internationale publieke middelen, naast nationale en internationale private middelen.

Het doet recht aan de realiteit dat de belastinginkomsten en de particuliere rijkdom in een aantal ontwikkelingslanden de afgelopen vijftien jaar spectaculair zijn gestegen. Onze focus op corruptie creëert bij ons een ander beeld, maar de werkelijkheid is dat in Indonesië de totale belastinginkomsten tussen 2005 en 2012 bijna verdrievoudigden.[7] In Bolivia zijn ze tussen 2000 en 2013 verdubbeld. Voor Afrika is de OESO gestart met het systematisch verzamelen van gegevens, maar voor Kenia was de groei van belastinginkomsten van 2010-2011-2012 respectievelijk 19 en 11%. Overigens kan deze verbreding van de financiële stromen niet voorbijgaan aan de werkelijkheid dat in het bijzonder de fragiele staten en de allerarmste landen nog voor langere tijd afhankelijk blijven van ODA-middelen. Illusies over het overbodig worden van ODA zijn, wat deze groep landen, volstrekt misplaatst.

Met deze verbreding is een wezenlijk andere agenda geformuleerd dan de oude MDG-agenda. Het is verleidelijk over de SDG’s te spreken als de opvolger van de MDG’s, maar het gevaar is dat ze, geheel ten onrechte, als meer van hetzelfde worden gezien.

SDG’s: is het betere de vijand van het goede?

Het is de vraag of de verbreding die in de SDG-agenda tot stand is gebracht, alleen maar goed nieuws is. Is zij geen klassiek voorbeeld van het adagium: het betere is de vijand van het goede? Met de MDG’s was een overzichtelijk domein gecreëerd, met een heldere thematische en geografische focus. Die was ook goed te meten (overigens met de nodige slagen om de arm vanwege de soms gebrekkige verzameling van statistische data). De verbreding van de agenda was in een globaliserende wereld onvermijdelijk; de vraag is echter of die agenda nog wel behapbaar is.

Ik zie in deze agenda vier problemen opdoemen:

Cherry picking door overheden. In de veelheid van onderwerpen die op de agenda staan, is het denkbaar dat overheden gaan argumenteren dat ze niet alles kunnen en zich uit capaciteits­overwegingen moeten beperken tot onderwerpen die voor hen van belang zijn. Daarmee ontstaat een politisering van de SGD-agenda, waarbij opeenvolgende regeringen dié onderwerpen kiezen die politiek-electoraal het gunstigst voor hen uitpakken.

Fragiele staten dreigen uit zicht te raken, terwijl de armoede zich de komende jaren juist dáár zal concentreren

Dat zal verder gelegitimeerd worden doordat donorlanden van een aantal thematische aandachts­velden (‘Waardigheid’, ‘Mensen’) zullen zeggen dat die voor hen niet relevant zijn, want al bereikt. Overheden uit de ‘Global South’ zullen daarin, op overigens geheel andere gronden, aanleiding zien om ook keuzen te maken.

Uit beeld verdwijnen van de landen aan de onderkant van de Human Development Index, de ‘bottom billion’ van Paul Collier: de problemen van fragiele staten kunnen snel uit de aandacht verdwijnen. Terwijl de verwachting is dat de harde kern van de armoede zich de komende jaren in deze landen zal concentreren,[8] dreigen ze uit het zicht te raken. Dat risico wordt groter door de aandacht voor de private sector en private financiering: hun voorliefde gaat uit naar de lage midden-inkomenslanden vanwege het nog onbenutte marktpotentieel en niet naar deze fragiele landen.

Dataverzameling en aggregatie. Door de eenvoudige structuur van de MDG’s was het verzamelen van data op een beperkt aantal indicatoren een realistische ambitie, ondanks de statistische imperfecties. Het is zeer de vraag of dat bij de veelheid van onderwerpen en indicatoren nog leidt tot een overzichtelijk en te aggregeren geheel. Het rapport van het High Level Panel zet al zijn kaarten op de ‘big data’-ontwikkeling die dat probleem moet oplossen, maar het is de vraag of dat een realistische inzet is. Het veronderstelt nogal wat aan infrastructuur en verwerkingscapaciteit om die ambitie waar te maken.

Verantwoordelijkheid (‘accountability’). In een verbrede SDG-agenda is het niet zo duidelijk hoe het proces van ‘accountability’ gaat lopen. Houdt iedereen iedereen verantwoordelijk? Is de private sector ook verantwoordelijk voor zijn bijdrage aan het verwezenlijken van een inclusieve economie en een duurzame planeet? Houdt het Zuiden het Noorden verantwoordelijk voor haar bijdrage aan minder ongelijkheid en een inclusieve economie?

Naast deze in de SDG-agenda zelf ingebouwde risico’s zijn er nog twee risico’s voor die agenda. De eerste is het probleem van migratie. Het maakt geen onderdeel uit van de SDG’s, maar is potentieel een ‘disruptive factor’, die het global partnership uiteen kan doen vallen en de bereidheid van landen om de SDG-agenda te realiseren, kan ondermijnen.

De tweede onzekere factor is de bereidheid van de opkomende mogendheden (India, Brazilië, China) zich (meer dan via lippendienst) politiek en financieel aan deze agenda te committeren. Hun aandeel in de wereldeconomie, en daarmee hun politieke invloed, zal alleen maar toenemen. Hun bereidheid zich te committeren zal maatgevend zijn voor de landen die zich de komende jaren bij deze groep zullen aansluiten.

Minister Ploumen moet een coördinerende ministeriële verantwoordelijkheid krijgen voor de integrale
SDG-agenda

SDG’s en de Nederlandse agenda

In het licht van de transitie van MDG’s naar SDG’s is de omvorming in 2012 van het ministerie van Ontwikkelingssamenwerking tot het ministerie van Buitenlandse Handel en Ontwikkelings­samenwerking te karakteriseren als een pro-actieve stap. Er is daarmee een kader geschapen om de verbreding van de agenda naar economische onderwerpen en naar een actieve rol van de private sector te faciliteren. Het onderbrengen van de internationale klimaatverplichtingen in het budget van de minister heeft het thema klimaat slechts gedeeltelijk (en dan vooral als kostenpost) binnen haar agenda gebracht. Daar is nog flink wat werk te verzetten.

Dat doet niets af aan de risico’s die de verbrede SDG-agenda ook voor Nederland heeft:

Welke thema’s gaat Nederland prioriteit geven, zowel in zijn buitenlands IS/OS-beleid als in zijn intern beleid? Blijven de vier prioritaire thema’s leidend in de Nederlandse invulling? Met haar inzet op de kledingindustrie in Bangladesh na de ramp van Rena Plaza (met nog de nodige onduidelijkheid over de impact) heeft de minister haar politieke agenda verbreed, maar wordt dat nu deel van een consistente Nederlandse inzet of blijft dat afhankelijk van losse issues en incidenten?

Het is van groot belang dat de huidige minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelings­samenwerking een coördinerende ministeriële verantwoordelijkheid krijgt voor deze integrale SDG-agenda. Door het ontwikkelen van een integrale SDG-rapportage, die zowel de inzet in de Global South als de inzet in Europa en in Nederland zelf overziet, wordt de realisering van de SDG-agenda een lappendeken van gefragmenteerde beleidsonderwerpen.

Nederland zou een vernieuwend initiatief moeten nemen op het terrein van ‘accountability’ door oprichting van een ‘peer group’ voor het bewaken van de SDG, samen met een aantal landen uit de Global South. Het samenstellen van die groep uit zowel fragiele staten (zoals Afghanistan), lage midden-inkomenslanden (zoals Bangladesh) als opkomende economieën (zoals Indonesië) zou tot een interessant proces leiden en diversiteit én samenhang zichtbaar maken.

Ook voor Nederland geldt het risico dat de armste landen en fragiele staten uit beeld verdwijnen, terwijl juist dáár de meest schrijnende en meest hardnekkige armoede te vinden is. Het specifiek oormerken van een deel van de ODA-middelen is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat deze landen, als minder aantrekkelijk voor een brede SDG-agenda, niet uit beeld verdwijnen.

Tot slot

Als we de SDG-agenda serieus nemen, heeft ze grote gevolgen voor het Nederlands internationale beleid. Er vindt op vier terreinen een forse verbreding plaats van de oorspronkelijke MDG-agenda. Dat is alleszins terecht in een globaliserende wereld, waarin het generieke begrip ontwikkelings­landen niet langer bruikbaar is (wat is de overeenkomst tussen India, Bangladesh, de Centraal Afrikaanse Republiek en Bolivia?).

Het heeft echter grote consequenties voor beleidskeuzen en institutionele ontwikkeling. Wat dat laatste betreft, is een grondige herbezinning op haar plaats. De Nederlandse ontwikkelingssector is ontstaan en gevormd in een tijd waarin de scheidslijn tussen arm en rijk en de verantwoordelijkheid wie daar hoe iets aan moest doen, helder waren. Die wereld bestaat niet meer. De vraag is of binnen de Nederlandse ontwikkelingssector (DGIS, NGO’s, onderzoeksinstituten, adviesbureaus) er voldoende urgentie bestaat zich te bezinnen op de institutionele transitie die nodig is om de agenda van de komende jaren ook te vertalen in organisatie- en sectorontwikkeling.

Tot slot: als de SDG-agenda op 1 januari 2016 van start gaat, valt dat samen met het begin van het Nederlands voorzitterschap van de Europese Unie. Staan de SDG’s al op het prioriteitenlijstje van het Nederlands voorzitterschap?

Noten

Auteur

---

Deel dit item

---

Download & print PDF