THEMA ARTIKELNationale parlementen op het Europese toneel
Kaartspel om de macht
De Europese rol van de nationale parlementen is de afgelopen jaren veranderd. Dit artikel[1] geeft een korte historische schets van die veranderde rol. Welke ervaringen zijn zowel bij de nationale parlementen als de Europese instellingen met de in 2009 ingestelde gelekaartprocedure opgedaan? En welke rol kunnen en willen de nationale parlementen in de toekomst spelen?
Op 22 juli jl. ging er in het Britse Hogerhuis een brief op de bus die gericht was aan de voorzitter van de Europese Commissie Jean-Claude Juncker. Anders dan op basis van de berichtgeving over de communicatie van Londen richting Brussel verwacht zou worden, was de brief volgens de daarin gekozen bewoordingen bedoeld als een “positieve en constructieve” bijdrage aan het Europese beleid.[2] De brief, die mede was ondertekend door 15 andere nationale parlementen en Kamers, waaronder de Nederlandse Tweede Kamer, verzocht de Europese Commissie om een initiatief tegen voedselverspilling.[3] Het betrof dus een zogenaamde ‘groene kaart’, die in tegenstelling tot de in 2009 met het Verdrag van Lissabon geïntroduceerde gele-kaartprocedure is bedoeld om nieuwe (of andere) Europese wetgeving te initiëren.
De Tweede Kamer stond al langer positief tegenover het idee om op deze wijze te proberen in samenwerking met andere parlementen Europees beleid te beïnvloeden.[4] Ook bij veel andere nationale parlementen is er interesse.[5] Bij het Europees Parlement en de Europese Commissie was het enthousiasme tot dusver aanzienlijk geringer. Volgens de verdragen heeft de Commissie het exclusieve initiatiefrecht. Zelfs het Europees Parlement heeft (althans formeel) geen initiatiefrecht, zo luidt in Brussel een veelgehoord argument tegen de introductie van een groene-kaartprocedure.[6]
Hoewel er in formele zin geen nieuwe procedure ontworpen is om vorm te geven aan een initiërende rol voor de nationale parlementen, kan de brief van afgelopen juli worden opgevat als een bewuste poging daaraan op informele wijze vorm te geven. Er bestaat in ieder geval bij de ondertekenaars dus een wens de mogelijkheden van nationale parlementen om directe invloed uit te oefenen in Brussel uit te breiden. Dat dit gevoelig kan liggen, beseffen zij ten zeerste. Niet voor niets schrijven zij:
“We emphasise that we do not seek to infringe upon the Commission’s right of initiative, but to complement it; nor do we seek to challenge the existing role of the European Parliament, or the duties of the co-legislators in agreeing legislation.”[7]
Voor de goede verstaander is evident dat achter de beleefde bewoordingen in de brief een wereld van spanningen schuil gaat. Deze kunnen eigenlijk pas goed begrepen worden als men de wederzijdse ervaringen met de in 2009 ingestelde gele-kaartprocedure en de voorgeschiedenis kent.
Dit artikel geeft om die reden een korte historische schets van de veranderende Europese rol van de nationale parlementen en de ervaringen die zowel bij de nationale parlementen als de Europese instellingen met die procedure zijn opgedaan. Het artikel sluit af met een blik op de toekomst. Welke rol kunnen en willen de nationale parlementen spelen? Hoe zullen de Europese instellingen hiermee kunnen en willen omgaan? En wat zijn de perspectieven voor de bestaande gele-kaartprocedure en de nu informeel van de grond komende procedure voor groene kaarten?
Naar een Europese rol voor nationale parlementen
De wens van nationale parlementen om ook op Europees niveau een deuntje mee te blazen, is eigenlijk een betrekkelijk recent fenomeen. Hoewel parlementen op nationaal niveau ieder voor zich wel worstelden met de vraag hoe zij hun regeringen in hun internationale doen en laten moesten controleren, lag het accent in het grensoverschrijdende Europese debat over de vraag hoe het Europees beleid gedemocratiseerd kon worden, lange tijd vooral op versterking van het aanvankelijk zeer zwakke Europees Parlement.
In de eerste decennia van de Europese integratie stelde de Nederlandse Tweede Kamer zich bijvoorbeeld terughoudend op. Ze wilde de regering niet voor de voeten lopen, en onder haar leden waren er overigens maar weinigen die werkelijk belangstelling hadden voor Europa. Toen de Brusselse zeggenschap zich vanaf de tweede helft van de jaren tachtig uitbreidde over een toenemend aantal beleidsterreinen, werd onder Kamerleden wel de noodzaak gevoeld meer aandacht te gaan besteden aan Europa en daartoe een vaste Kamercommissie op te richten, maar het was uitdrukkelijk niet de bedoeling gedetailleerde onderhandelingsmandaten op te stellen voor de regering. Eigenlijk zagen veel Kamerleden hun rol sowieso meer als tijdelijk en in afwachting van een krachtig Europees Parlement.
Het Europees Parlement in 2014. Foto: Europees Parlement
Pas begin jaren negentig, toen het inzicht groeide dat een op federale kenmerken gestoeld Europa niet haalbaar was en aan het licht kwam dat ook lang niet alle burgers daarvan voorstanders waren, veranderde het beeld dat de Kamer van haar eigen rol had, en groeide de behoefte aan inspraak.[8]
Ook in andere lidstaten groeide de behoefte van nationale parlementen nauwer bij het Europese beleid te worden betrokken. Dit werd ook zichtbaar in de opeenvolgende Europese Verdragen, waarin het belang van parlementaire controle op het Europese doen en laten van de nationale regeringen werd benadrukt. De tekst van Verklaring 13 van het Verdrag van Maastricht – het eerste verdrag waarin nationale parlementen werden genoemd – luidde: “De Conferentie acht het van belang een grotere betrokkenheid van de nationale parlementen bij de werkzaamheden van de Unie te stimuleren.” Om de gewenste controle te faciliteren, bevatten de verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice ook bepalingen over informatieverstrekking aan nationale parlementen.
De betreffende bepalingen waren weliswaar behulpzaam voor nationale parlementen bij het uitoefenen van hun eigen rol, maar lieten de gegroeide constitutionele verhoudingen intact. Dit gold niet voor de gele-kaartprocedure die opgenomen is in het Verdrag van Lissabon (2009). Met deze procedure kregen nationale parlementen voor het eerst een werkelijk ‘Europese’ rol, die hen de mogelijkheid gaf rechtstreeks in Brussel te interveniëren. Nationale parlementen kregen de bevoegdheid bij de Europese Commissie een bezwaar in te dienen tegen Europese wetsvoorstellen wanneer zij die in strijd achtten met het subsidiariteitsbeginsel, dat bepaalt dat zaken alleen Europees geregeld mogen worden als deze op nationaal of regionaal niveau niet of minder goed kunnen worden geregeld. Wanneer binnen een termijn van acht weken een derde van alle nationale parlementen een dergelijk bezwaar heeft ingediend, is sprake van een ‘gele kaart’, en is de Commissie verplicht haar voorstel te heroverwegen.
De wens van nationale parlementen om ook op Europees niveau een deuntje mee te blazen, is eigenlijk een betrekkelijk recent fenomeen
Verhitte discussies
De invoering van deze gele-kaartprocedure verliep niet zonder slag of stoot. Over het voorstel om nationale parlementen een directe rol te geven in de Europese Unie werden verhitte discussies gevoerd tijdens de Europese Conventie, die het Europees Grondwettelijk Verdrag voorbereidde dat later herschreven werd tot het Verdrag van Lissabon. In het bijzonder vanuit het Europees Parlement werd sterk oppositie gevoerd, op basis van het argument dat dat Parlement het belangrijkste democratische orgaan was en behoorde te zijn in de EU.
Ook het idee om naast het bestaande Europees Parlement een Europese Kamer met vertegenwoordigers van nationale parlementen in stellen, dat als alternatief op tafel lag en onder meer bepleit was door de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Joschka Fischer en Conventievoorzitter Valéry Giscard d’Estaing, kon bij het Europees Parlement weinig genade vinden. Het zou zijn rol te zeer compliceren en mogelijk ook beperken. Ook bij andere deelnemers aan de Conventie stuitte de suggestie overigens op bezwaren, zodat deze na enig soebatten van tafel verdween.[9]
De uiteindelijke totstandkoming van de gele-kaartprocedure kan het best worden begrepen als een typisch Europees compromis. Naar de wens van onder andere het Verenigd Koninkrijk en Nederland (na het referendum van 2005), kwam er een directe rol voor nationale parlementen en werd de controle op het subsidiariteitsbeginsel versterkt. Maar naar de wens van de meer federaal ingestelde deelnemers, zoals België, het gros van de Europarlementariërs en de Commissie, stond tegenover de grotere aandacht voor de nationale parlementen ook een versterking van het Europees Parlement en bleven de verschillende bestuurslagen in de Unie ook in de nieuwe gelekaartprocedure formeel van elkaar gescheiden.[10]
De Commissie behield een discretionaire bevoegdheid ten aanzien van het gevolg dat aan een gele kaart moest worden gegeven en kon naar eigen goeddunken beslissen of ze een voorstel wilde terugtrekken, handhaven of herzien, en nationale parlementen zouden alleen via hun nationale regering naar het Europees Hof kunnen stappen als ze bezwaar zouden willen maken tegen het besluit dat de Commissie terzake nam. Al tijdens de Conventie werd om die reden gesproken over het “gebrek aan tanden” van de procedure.
Ervaringen met de gele-kaartprocedure
De entree van de nationale parlementen als nieuwkomers op het Europese toneel is dus gepaard gegaan met de nodige onenigheid en spanningen. Deze waren uiteraard met de ondertekening van het Verdrag niet spoorslags verdwenen en hingen, hoewel vaak onuitgesproken, bij de daadwerkelijke vormgeving van de gele-kaartprocedure in de praktijk nog duidelijk in de lucht. Ook in andere opzichten stuitten parlementen bij pogingen tot daadwerkelijk gebruik van de procedure nog dikwijls op problemen.
Ten eerste is het moeilijk gebleken de complexe procedure praktisch invulling te geven. Zo heeft een aantal parlementen en parlementaire kamers moeite om binnen de termijn van acht weken een subsidiariteitstoets uit te voeren en om te zetten in een formeel besluit om bezwaar aan te tekenen bij de Commissie. Daarnaast moet er, teneinde de drempel van een derde van alle parlementen te behalen, worden gecoördineerd en afgestemd met andere parlementen, die onderling niet alleen verschillen in hun politiek-inhoudelijke prioriteitstelling, maar ook in hun bereidheid en capaciteiten daadwerkelijk gebruik te maken van de gele-kaartprocedure.[11]
Hoe moeilijk dit het halen van de drempel maakt, blijkt wel uit het feit dat er tot dusver niet meer dan twee gele kaarten tot stand zijn gekomen: namelijk voor Monti II inzake het stakingsrecht (2012) en voor het voorstel voor het instellen van een Europees Openbaar Ministerie (2013).
Wat kunnen nationale parlementen met een gele kaart bereiken?
De vraag is daarnaast wat nationale parlementen kunnen bereiken wanneer zij gebruikmaken van de gele-kaartprocedure. Hoewel invoering van de procedure in haar algemeenheid bij de Europese Commissie het bewustzijn heeft vergroot dat voorgenomen wetgeving moet worden getoetst aan het subsidiariteitsprincipe, hebben de bezwaren die parlementen indienen onder de gele-kaartprocedure nauwelijks enige concrete invloed. Er wordt door zoveel actoren input geleverd dat een dergelijk bezwaar door de Commissie al snel gezien wordt als één van de vele opvattingen waarmee zij rekening te houden heeft. Als puntje bij paaltje komt, is de Commissie ook nog altijd primair gericht op de Raad van Ministers en het Europees Parlement, die uiteindelijk de beslissende stem hebben.[12]
In zijn algemeenheid geldt dat nationale parlementen zich in de communicatie met de Europese Commissie onvoldoende gehoord voelen
Zelfs in die twee gevallen waar een gele kaart werd getrokken, lijkt de Commissie zich daar tot teleurstelling en irritatie van de betrokken nationale parlementen weinig van te hebben aangetrokken. Hoewel de Commissie haar Monti II-voorstel heeft ingetrokken, voerde zij als belangrijkste reden daarvoor aan dat het voorstel niet op de “noodzakelijke politieke steun” kon rekenen in het EP en de Raad. Dat het voorstel inbreuk zou maken op het subsidiariteitsprincipe, betwistte zij.[13]
De tweede gele kaart legde de Commissie willens en wetens naast zich neer. De manier waarop dit gebeurde, leidde tot verontwaardiging bij de betreffende parlementen: de Commissie verstuurde haar inhoudelijke reactie pas nadat het besluit al genomen was. De Tweede Kamer schreef daarover dat “het gevoel kan ontstaan dat u eerst besloten hebt om de gele kaart te negeren en pas daarna de redenen om dat te doen hebt opgesteld”.[14] De algemene indruk was er een van onwil en dédain ten aanzien van de nationale parlementen.
Onvoldoende communicatie
Meer in het algemeen geldt dat nationale parlementen zich in de communicatie met de Europese Commissie onvoldoende gehoord voelen. Weliswaar reageert de Commissie schriftelijk op ‘reasoned opinions’ en overige commentaren die nationale parlementen kunnen sturen in het kader van de politieke dialoog,[15] maar volgens nationale parlementen zijn de reacties vaak te traag, inhoudelijk teleurstellend en veelal een herhaling van reeds in het wetsvoorstel genoemde argumenten.
Opvallend genoeg ervaart men ook binnen de Commissie het contact niet altijd als een echte dialoog. Zij wijt dit aan het feit het formele procedures betreft: alle relevante afdelingen en directies moeten bij het antwoord betrokken worden en de Commissie kan zich in het spel van de Europese politiek niet veroorloven om in openbare documenten af te wijken van reeds vastgestelde posities.[16]
Stemmende Europarlementariërs in 2008. Foto: Europees Parlement
Ook in het Europees Parlement hebben de ‘reasoned opinions’ en gele kaarten tot nog toe weinig weerklank gevonden. Het Secretariaat van het EP informeert de parlementariërs via diverse kanalen over de bijdragen van nationale parlementen in het kader van de gele-kaartprocedure, maar hier is over het algemeen weinig interesse in. Dit is deels te wijten aan de grote hoeveelheid informatie die de leden van het Parlement dagelijks te verwerken krijgen, maar ook rivaliteitsgevoelens spelen een rol.[17]
Een zeker ongemak kenmerkte van oudsher al de relaties tussen het Europees Parlement en veel nationale parlementen,[18] maar de assertievere houding van delaatste en de komst van de gele-kaartprocedure hebben de verhoudingen op scherp gesteld. Waar de rivaliteit zich voorheen immers beperkte tot de vertegenwoordigende functie, zetten nationale parlementen nu ook stappen om op Europees niveau wetgevende macht te verwerven. Dit kan zeker niet bij alle Europarlementariërs op waardering rekenen.
Een blik op de toekomst
Zoals uit het bovenstaande blijkt, zal er nog heel wat water door de Rijn moeten, wil de gele-kaartprocedure een werkelijk wapen worden in handen van het nationale parlement. Een aantal parlementen en parlementaire kamers, waaronder de Nederlandse Tweede Kamer, lijkt bereid zich hiervoor in te zetten, en bepleit ter verbetering van de procedure bijvoorbeeld hervormingen, zoals verlenging van de huidige termijn van acht weken tot twaalf weken. Hiervoor zou een verdragswijziging nodig zijn, want de Commissie heeft al duidelijk gemaakt wat dit betreft niet te voelen voor informele onderlinge afspraken.[19]
De afhankelijkheid van de Commissie geldt niet alleen hier. Gezien het uiteindelijk vrijblijvende karakter van de gele-kaartprocedure hangt het van de houding en goodwill van de Europese instellingen of en in welke mate nationale parlementen directe invloed kunnen uitoefenen in Brussel. Binnen de Commissie verkiest men persoonlijk contact en informele dialoog boven de formele uitwisseling van geschreven documenten. De Commissie kan op die manier haar kennis over de specifieke omstandigheden in de lidstaten vergroten en er ontstaat een betere basis voor ‘mutual understanding’.[20]
Jean-Claude Juncker heeft bij aanvang van zijn mandaat als Commissievoorzitter juist die persoonlijke ontmoetingen tussen Eurocommissarissen en nationale parlementen sterk aangemoedigd. Onder de vlag van een ‘new partnership’ moeten Commissarissen actief de hort op om over belangrijke dossiers te discussiëren in de nationale parlementen. Volgens informatie afkomstig uit de Commissie leidde dit tot half juli 2015 al tot 160 bezoeken aan nationale parlementen sinds de nieuwe Commissie haar werk aanving op 1 november 2014.[21]
Naar een positieve dialoog: de groene kaart
De groene kaart die onlangs werd ingediend, lijkt een poging van een aantal nationale parlementen om aan de wens tot een positieve dialoog gehoor te geven. Toch zal niet snel een formele groene-kaartprocedure worden ingesteld. Hoewel Europees Commissaris Frans Timmermans in een reactie op het Britse initiatief zei de positieve invulling van de rol van nationale parlementen te waarderen, benadrukte hij tevens dat de balans tussen de Europese instanties niet gewijzigd kan worden: “the European Commission will not abdicate its exclusive right to introduce legislation. There cannot be any misunderstanding on this issue.”[22] Als het aan de Commissie ligt, zullen groene kaarten dus als niet meer dan een bijdrage in het kader van de reeds bestaande politieke dialoog kunnen worden gezien.
Wellicht speelt daarnaast ook een rol dat een groene kaart zich in handen van eurosceptische politici uiteindelijk óók zal kunnen ontwikkelen tot een (althans in de ogen van de Commissie) veel minder positief instrument, dat niet alleen in stimulerende maar ook in kritische zin kan worden gehanteerd. Een passage in het rapport dat René Leegte (VVD) in mei 2014 als rapporteur democratische legitimiteit van de Tweede Kamer presenteerde, maakt dit duidelijk. Schrijvend over de ‘groene kaart’ stelt hij: “Een groep parlementen die zich rond een thema verzamelen […] zouden ideeën voor nieuw Europees beleid kunnen voorstellen aan de Europese Commissie, of het voorstel kunnen doen om bestaande wetgeving te amenderen of te herroepen (cursivering, AG & HR).”[23]
De kans dat de Europese Commissie zich voor groene kaarten ontvankelijker zal tonen dan tot dusver het geval is geweest voor gele kaarten, is vanuit strategisch oogpunt bezien dus klein. Van belang is verder ook in te zien dat niet in alle parlementen de wil en de capaciteiten aanwezig zijn om zich direct te mengen in het Europese besluitvormingsproces. Sommige nationale parlementen, zoals het Finse parlement en de Duitse Bondsdag, kiezen er welbewust voor zich te concentreren op controle en aansturing van de eigen regering.[24]
Bij de huidige stand van zaken en de te verwachten ontwikkelingen op de korte en middellange termijn, lijkt het ook voor de Tweede Kamer en andere nationale parlementen die zich wel graag direct op het Europese niveau willen manifesteren raadzaam deze pogingen zorgvuldig in te bedden in het reguliere parlementaire werk in relatie tot de eigen regering.[25]
