Internationale Spectator 9 – 2015 (jrg. 69) – Item 8 van 13

ARTIKEL

De achilleshiel van R2P: Veto’s en vaagheid

Saskia Postema

Sinds resolutie 1973 in 2011 werd aangenomen door de VN-Veiligheidsraad, wordt de daadwerkelijke implementatie van de ‘verantwoordelijkheid om te beschermen’ (R2P) belemmerd door onderlinge frictie in de Veiligheidsraad. De ontstane controverse is echter een logisch gevolg van de onduidelijkheid omtrent de uitvoering van resoluties 1970 en 1973 inzake de crisis in Libië.

Sinds het aannemen van resolutie 1973 door de VN-Veiligheidsraad in 2011, mag de ‘verantwoordelijkheid om te beschermen’ (‘Responsibility To Protect’, R2P) zich in hernieuwde belangstelling verheugen, evenals de mogelijkheden van de Veiligheidsraad om op te treden bij misdaden tegen de menselijkheid. Tim Haesebrouck en Goedele de Keersmaeker stellen dat de effectieve implementatie van R2P wordt belemmerd door de onderlinge frictie tussen de grote mogendheden in de VN-Veiligheidsraad.[1] Vanuit dit perspectief vervult de Veiligheidsraad vooral een rol als internationaal forum waar de grote internationale mogendheden hun reacties op elkaar kunnen afstemmen.

Hoewel duidelijk mag zijn dat contrasterende nationale belangen invloed hebben op het ontstaan van geschillen, betekent dit echter niet dat de totstandkoming en besluitvorming van resoluties 1970 en 1973 van de Veiligheidsraad afhankelijk waren van onderlinge machtsverhoudingen en fricties. Integendeel, de internationale mogendheden gebruikten weloverwogen argumenten tijdens de besluitvormingsprocedure. Dit artikel biedt dan ook een alternatief toekomstperspectief voor R2P, door de ontstane controverse uit te leggen als een logisch gevolg van de onduidelijkheid omtrent de uitvoering van resoluties 1970 en 1973.

Het blijft onduidelijk wat er moet worden verstaan onder een succesvolle R2P-interventie

De doctrine van R2P

De doctrine van R2P werd in 2005 unaniem goedgekeurd door de 191 afgevaardigde landen, waarna VN-secretaris-generaal Ban Ki-moon in 2009 een zogenaamde pijlerstructuur voor de doctrine ontwikkelde.

De eerste pijler betreft de eigen verantwoordelijkheid van de staat om zijn bevolking te beschermen tegen etnische zuivering, oorlogsmisdaden, misdaden tegen de menselijkheid en genocide.

De tweede pijler verplicht de internationale gemeenschap andere landen te helpen bij het vervullen van haar verantwoordelijkheid zoals beschreven in de eerste pijler, bijvoorbeeld door middel van capaciteitsopbouw van missies.

De laatste pijler beschrijft de verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap om tijdig en daadkrachtig te reageren wanneer een staat er niet in slaagt zijn bevolking te beschermen tegen bovengenoemde massale wreedheden – en alle vreedzame maatregelen hebben gefaald.

Dit is belangrijk wat betreft de instrumenten die landen tot hun beschikking hebben voor het nakomen van hun verantwoordelijkheid om te beschermen. Er bestaat een grote verscheidenheid aan dwangmaatregelen, maar een militaire interventie wordt als laatste redmiddel beschouwd en moet door de Veiligheidsraad worden toegestaan. Het raamwerk hoeft echter niet per se in bovengenoemde volgorde gevolgd te worden. Dit, in combinatie met de abstracte eis voor een ‘tijdige en beslissende’ reactie, heeft niet bijgedragen tot een duidelijke visie op de toepassing van R2P in de praktijk. Met andere woorden, het blijft onduidelijk wat er moet worden verstaan onder een succesvolle R2P-interventie.

Het is dan ook niet verwonderlijk dat de eerste militaire R2P-operatie stevige kritiek kreeg te verduren. Aan een dergelijke operatie zijn grote risico’s verbonden voor zowel de interveniërende staten als het in te interveniëren land. Toch zou het onjuist zijn te veronderstellen dat de interne machtsverhoudingen binnen de Veiligheidsraad de enige reden zijn voor de controverse rondom R2P. Een belangrijk aspect van de R2P-doctrine is dat zijn eventuele toepassing grondig moet worden beoordeeld, op basis van de desbetreffende, unieke situatie en omstandigheden.

Omstandigheden

Zodra zich de eerste tekenen van civiele onrust voordeden, waren Kadhafi’s intenties om misdaden te begaan tegenover de Libische bevolking glashelder. VN-secretaris-generaal Ban Ki-moon plaatste de situatie terstond binnen het kader van R2P. Hij gaf aan dat de internationale gemeenschap een verplichting had tegenover de burgers van Libië om hen te beschermen, nu de Libische staat hierin tekortschoot.[2] Zowel NGO’s als regionale organisaties, zoals de Arabische Liga, riepen de VN op tot actie over te gaan, daarbij verwijzend naar R2P. De Afrikaanse Unie en de Organisatie van de Islamitische Samenwerking (OIS) zetten echter kanttekeningen bij de beoogde interventie –de Libische territoriale integriteit en soevereiniteit moesten gewaarborgd blijven.[3]

Resolutie 1970

Op 26 februari 2011 nam de Veiligheidsraad unaniem een uitgebreide resolutie aan inzake de situatie in Libië. Resolutie 1970 was duidelijk ingebed in R2P-taal, en legde de nadruk op de verantwoordelijkheid van de Libische staat de eigen bevolking te beschermen. Bovendien eiste de resolutie dat er onmiddellijk een einde gemaakt zou worden aan al het geweld, en drong er bij de Libische autoriteiten op aan hun verantwoordelijkheid te nemen bij het waarborgen van de mensenrechten. De zaak van Libië werd naar het Internationaal Strafhof (ICC) verwezen zonder te wachten op voorafgaande onderzoeken dat de beweringen moest verifiëren – een unicum.

Daarnaast gaf de resolutie toestemming voor een totaal, onpartijdig embargo. Deze beschreef onder meer het recht van buurlanden inkomende ladingen te controleren op het verschepen van wapens in plaats van andere goederen. Er werd een reisverbod ingesteld, alsmede een bevriezing van activa. Alle maatregelen – met uitzondering van militaire sancties – die men tot de beschikking had, werden door de Veiligheidsraad ingezet. De resolutie onderstreepte ook het belang van het ondersteunen en stimuleren van humanitaire hulp van in Libië gestationeerde hulporganisaties.

Het feit dat deze uitgebreide resolutie unaniem werd aangenomen, geeft aan dat er wel degelijk een consensus bestaat over de verantwoordelijkheid om te beschermen – ongeacht nationale belangen. Hoewel de verklaringen van de stemgerechtigde leden verduidelijkten dat zij zich gingen inzetten voor de bescherming van de bevolking, liet de resolutie nog ruimte voor eventuele onderhandelingen met het Kadhafi-regime. Weinig partijen leken echter nog te geloven in een politieke oplossing zonder interventie naarmate de situatie in Libië verslechterde. Na de officiële adoptie van de resolutie sprak Ban Ki-moon al zijn vermoedens uit dat nog gewaagdere acties noodzakelijk zouden kunnen zijn.[4]

Demonstraties in Bayda op 22 juli 2011

Demonstraties in Bayda op 22 juli 2011. Source: Wikimedia Commons

Resolutie 1973

Die gewaagdere acties kwamen tot stand via Resolutie 1973, die met 10 vóór-stemmen en 5 onthoudingen werd aangenomen.[5] De resolutie machtigde een ‘no-fly zone’ en stond het gebruik van ‘alle benodigde middelen’ toe om burgers te beschermen en de no-fly zone in stand te houden. Ook benadrukte de tekst in de eerste clausule dat de Libische autoriteiten primair verantwoordelijk waren voor het beschermen van de Libische bevolking, door directe beëindiging van aanvallen op burgers te eisen. Clausule 4 machtigde het gebruik van geweld, hoewel het duidelijk uitsloot dat er een bezettingsmacht op Libisch grondgebied zou worden gestationeerd. Anderzijds, door de maatregelen te koppelen aan de bescherming van burgers evenals aan civiel bevolkte gebieden, werd de omvang van eventuele militaire doelen uitgebreid.[6]

Omdat de resolutie sprak van zogenaamde ‘dreigende’ situaties, was er ook de mogelijkheid tot verdergaande maatregelen wat betreft het beschermen van de burgerbevolking en civiel bevolkte gebieden. [7] De no-fly zone hield een volledig verbod op luchtverkeer boven Libië in, met als doel de bescherming van burgers – hetgeen de zone transformeerde tot een middel om niet alleen Kadhafi’s capaciteiten te neutraliseren, maar ook om de veiligheid van burgers te waarborgen.[8] Duidelijk was dat nu drie verschillende sancties waren toegestaan; het embargo, de no-fly zone en ‘alle nodige maatregelen’; de daadwerkelijke uitvoering ervan was echter arbitrair.

Vijf landen die zich van stemming onthielden: Rusland, China, Brazilië, India en Duitsland

Onder de vijf leden die zich in de Veiligheidsraad van stemming onthielden bevonden zich twee permanente leden, te weten China en Rusland. De verwachting was dat deze twee landen vanwege hun kritische houding tegenover R2P hun veto zouden gebruiken. Door zich te onthouden gaven ze de facto toe niet tegen het plan te zijn. De Russische president Medvedev zei dat zijn land de resolutie ook niet onjuist achtte, en voegde hieraan toe dat de algehele resolutie weergaf hoe Rusland tegen de situatie in Libië aankeek; de resolutie was alleen incompleet.[9] Hoewel het erkende dat de situatie in Libië zeer ernstig was, gaf China aan grote moeite te hebben met bepaalde delen van de resolutie, waarbij het verwees naar het schenden van het beginsel van niet-inmenging.[10]

Rusland had na het aannemen van de eerste resolutie al duidelijk gemaakt dat het niet meer sancties wilde hanteren. Het stelde dat de veiligheid en bescherming van burgers alleen te garanderen viel door middel van een wapenstilstand, waarbij de nadruk werd gelegd op de noodzaak van een politieke oplossing. Bovendien uitten de Russen hun bezorgdheid over de nieuwe bepalingen, daar zij volgens hen verder gingen dan de verzoeken van de Arabische Liga.[11]

Deze verzoeken van de Arabische Liga en andere regionale organisaties waren cruciaal voor het uiteindelijke toepassen van R2P op Libië. De Arabische Liga leverde een document in bij de Veiligheidsraad waarin het vroeg om de directe instelling van een no-fly zone.[12] De Golfstaten hadden eenzelfde verzoek al in een statement duidelijk gemaakt, en eisten dat de Veiligheidsraad alle mogelijke maatregelen zou nemen om burgers te beschermen, inclusief het instellen van een no-fly zone.[13] Beide verklaringen werden door zowel Rusland als China aangevoerd in hun beslissingen om niet tegen de resolutie te stemmen.[14]

Dat Duitsland zich bij resolutie 1973 van stemming onthield, leidde tot verbazing bij de NAVO-bondgenoten

Ook Brazilië onthield zich van stemming. Het verklaarde dat de militaire interventie het conflict zou kunnen verergeren en als gevolg een langdurige betrokkenheid zou vereisen. Zowel uit pragmatisch als politiek oogpunt zou Brazilië niet in staat zijn aan een dergelijke operatie deel te nemen, aangezien het defensiebeleid is gebaseerd op de principes van non-interventie en soevereiniteit. [15] De Brazilianen uitten ook kritiek op de procedurele gevolgen van de interventie. Hoe zou de resolutie worden afgedwongen, wat zou het doel van de militaire component precies zijn? Hoewel het de grieven van de Libische bevolking erkende, bleef Brazilië sceptisch over de noodzaak geweld te gebruiken.

India had kritiek op het tijdsbestek waarin de militaire acties moesten worden goedgekeurd, en pleitte voor het wachten op officiële rapporten alsmede het inzetten van vredeshandhavingsmissies en andere alternatieven.[16] Ook Duitsland onthield zich uiteindelijk van stemming, en wel vanwege de aan een militaire interventie verbonden risico’s; dat leidde tot verbazing bij de NAVO-bondgenoten.[17] Na ook binnenlandse controverse verklaarde bondskanselier Merkel dat de beslissing vooral was genomen op grond van Duitslands plicht af te zien van militaire macht als een middel voor buitenlandbeleid, en niet symbool stond voor neutraliteit.[18]

Het moge duidelijk zijn dat de kritiek van de landen die zich van stemming onthielden, in grote lijnen met elkaar overeen kwam; de resolutie miste volgens hen duidelijke criteria en voorwaarden wat betreft daadwerkelijke interventie – hetgeen juist belangrijk is voor een militaire operatie waarbij soevereiniteit in het geding komt.

Graffiti in Libië eind 2011

Graffiti in Libië eind 2011. Source: NAVO

NAVO

Deze kritiek bleek niet ongegrond toen de NAVO besloot de verantwoordelijkheid op zich te nemen om het mandaat te handhaven onder de noemer Operation Unified Protector. Direct na aanvang van de operaties begonnen landen bezwaar aan te tekenen wat betreft de luchtaanvallen en bombardementen. Zo zouden ze te omvangrijk zijn en dienden ze een politiek en niet militair doel, namelijk het verwijderen van Kadhafi. Amr Moussa, de secretaris-generaal van de Arabische Liga, verklaarde dat “[w]at in Libië is gebeurd verschilt van het doel van het opleggen van een no-fly zone en wat we willen is de bescherming van burgers, niet het bombarderen van andere burgers”.[19]

De NAVO-missie moest burgers beschermen, terwijl de sancties Tripoli hopelijk zouden dwingen een wapenstilstand te accepteren, gevolgd door een politiek overgangsproces. Toch was uit opmerkingen binnen kringen van de NAVO en van de NAVO-bondgenoten duidelijk dat, hoewel het louter militaire en geen politieke doelstellingen beoogde te bewerkstelligen, een eventuele verwijdering van Kadhafi deel uitmaakte van een politieke oplossing op de lange termijn.[20] De reeds kritische landen Brazilië, Rusland, India, China en Zuid-Afrika [BRICS] onderschreven Moussa’s kritiek en uitten hun twijfels in een gezamenlijke verklaring, waarin zij herhaalden dat “het gebruik van geweld moet worden vermeden”.[21]

Ook legde de missie andere verschillen van opvatting aangaande van resolutie 1973 bloot, waaronder de handhaving van het embargo. Volgens de Verenigde Staten liet de resolutie ruimte over voor wapenhandel met de rebellen, terwijl dit door Rusland, China en de Afrikaanse Unie juist weer werd tegengesproken.[22]

Het probleem ligt dus in het abstracte karakter en de bewoordingen van resolutie 1973 die, evenals eventuele wapenhandel als uitzondering op het wapenembargo, ook ruimte overliet voor de eerdergenoemde interpretatie wat betreft een gedwongen vertrek van Kadhafi. Hoewel resolutie 1973 niet stelt dat regime change een primair doel is, wordt het niet expliciet verworpen. De resolutie biedt geen evaluatief raamwerk dat kon worden gebruikt bij de beoordeling van de omvang en de geschiktheid van de missies ten behoeve van de bescherming van burgers.

Een militair complex, vernietigd door NAVO-bombardementen

Een militair complex, vernietigd door NAVO-bombardementen. Source: NAVO

De NAVO beweerde dan ook dat zij het mandaat niet overschreed; de bombardementen en luchtaanvallen waren nodig om bedreigde burgers te beschermen. Toch verschenen er ook rapporten waarin naar voren kwam dat de aanvallen tot extra slachtoffers leidden. Een onderzoekscommissie concludeerde later dat, hoewel de NAVO inderdaad slachtoffers had gemaakt, dit niet doelbewust was gebeurd en dat het Bondgenootschap duidelijk alle maatregelen had genomen om dit risico te minimaliseren door de meest geavanceerde technologie en wapens in te zetten.[23]

Hoewel de toepassing van R2P in Libië dus als gerechtvaardigd en noodzakelijk werd beschouwd, blijft de uiteindelijke implementatie ervan controversieel. Het is duidelijk dat het mandaat van de resolutie werd overschreden, wat de reputatie van de doctrine geen goed heeft gedaan en zodoende het verloop van zaken rondom Syrië heeft beïnvloed. Toch mag niet vergeten worden dat de toepassing van R2P succesvol was wat betreft de identificatie en acceptatie van de doctrine – het is de uitvoering die nog te wensen over laat.

R2P werd toegepast met het idee Libische burgers te beschermen, maar over de vraag hoe dit het best bereikt moest worden – de omvang van de maatregelen – werd verschillend gedacht. Het toont aan dat de algemene consensus over deze cruciale kwestie ontbreekt; het is de ‘achilleshiel’ van R2P. Het ontbreken van demarcaties is de grootste belemmering voor de volledige toepassing van R2P – niet de intrinsieke onwil van staten.

Beperking gebruik vetorecht?

Toch zou dit gebrek de VN-Veiligheidsraad er niet van moeten weerhouden om in te grijpen; de verantwoordelijkheid volkerenmoord en misdaden tegen de menselijkheid te voorkomen, blijft bestaan en moet gewaarborgd worden. Om dit te verwezenlijken deed Frankrijk in 2013 al een voorstel om het gebruik van het vetorecht te beperken wanneer het massale wreedheden betreft, op basis van een ‘gentlemen’s agreement’. Deze zogeheten ‘verantwoordelijkheid om het vetorecht niet te gebruiken’ bij zaken die vallen onder R2P, wordt momenteel echter gesteund door maar 40 staten.[24] Bovendien hebben de belangrijkste spelers – de andere vier permanente leden – zich niet achter het voorstel geschaard, juist vanwege de eerdergenoemde tekortkomingen en overwegingen wat betreft R2P. Ook de BRICS zijn na ‘Libië’ nogal sceptisch over het Franse voorstel en kijken met argusogen naar de voorstellen omtrent de hervorming van de Veiligheidsraad. [25]

Conclusie

Zo zal interventie afhankelijk blijven van de bereidheid van selecte actoren, die op basis van eigenbelang wel risico’s nemen. Als gevolg daarvan is de VN-Veiligheidsraad niet in staat adequaat te reageren op grootschalige wreedheden, ondanks het bestaan van R2P. Hervorming van de Veiligheidsraad staat al jaren op de agenda, maar lijkt niet realistisch op de korte termijn. Een diepere uitwerking met duidelijke demarcaties van een volgende potentiële R2P-missie is dat wel. Als men het principe wereldwijd effectief wil integreren in beleid, zullen de voorwaarden waaronder bepaalde maatregelen worden toegepast duidelijk moeten worden omschreven in de toekomst en moeten worden opgenomen in de resolutie zelf. De ontwikkeling van een dergelijk raamwerk, dat theorie verbindt met de praktijk door middel van continue feedback, zal essentieel zijn in het zorgen voor duidelijke en succesvolle implementatie.

Noten

T. Haesebrouck & G. De Keersmaeker, ‘Is er een toekomst voor R2P in de Veiligheidsraad?’, Internationale Spectator, jrg. 67 (2013), nr. 2, pp. 38-43.
VN-Veiligheidsraad, Report 6490th Meeting [S/PV.6490] 25 februari 2011 (geraadpleegd 28 april 2015).
OIC, Final Communiqué Issued By The Emergency Meeting Of The Committee Of Permanent Representatives To The Organization Of The Islamic Conference On The Alarming Developments In Libyan Jamahiriya. 8 maart 2011 (geraadpleegd 13 mei 2015); AU Vrede en Veiligheidsraad. Communiqué, [PSC/PR/COMM.2(CCLXV)] 10 maart 2011 (geraadpleegd 29 april 2015).
VN-Veiligheidsraad, Report 6490th Meeting [S/PV.6490] 25 februari 2011 (geraadpleegd 28 april 2015).
VN-Veiligheidsraad, Report 6498th Meeting [S/PV.6498] 17 maart 2011 (geraadpleegd 29 april 2015).
Philippe Kirsch & Mohamed S. Helal, ‘Libya’, in: J. Genser & B.S. Ugarte (eds.), The United Nations Security Council in the Age of Human Rights, Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2014, p. 416.
VN-Veiligheidsraad, Report 6498th Meeting [S/PV.6498] 17 maart 2011 (geraadpleegd 29 april 2015).
NAVO, Statement on Libya, 14 april 2011 (geraadpleegd 28 april 2015).
Dmitry Medvedev, Statement on the situation of Libya, Kremlin, 21 maart 2011 (geraadpleegd 24 april 2015).
VN-Veiligheidsraad, Report 6498th Meeting [S/PV.6498] 17 maart 2011 (geraadpleegd 29 april 2015).
VN-Veiligheidsraad, Report 6498th Meeting [S/PV.6498] 17 maart 2011 (geraadpleegd 29 april 2015).
Raad van de Liga van Arabische Staten, Resolution 7360, 12 maart 2011 (geraadpleegd 24 april 2015).
AFP Report: Statement by the GCC Concerning Libya’, AFP, 7 maart 2011 (geraadpleegd 7 mei 2015).
VN-Veiligheidsraad, Report 6498th Meeting [S/PV.6498] 17 maart 2011 (geraadpleegd 29 april 2015).
Raad van de Liga van Arabische Staten, Resolution 7360, 12 maart 2011 (geraadpleegd 24 april 2015).
Alex J. Bellamy & Paul D. Williams, ‘The New Politics of Protection? Côte d’Ivoire, Libya and the Responsibility to Protect’, International Affairs, jrg. 87 (2011), nr. 4, p. 844.
Sarah Brockmeier. ‘Germany and the Intervention in Libya’, Survival: Global Politics and Strategy, jrg. 55 (2013), nr. 6, p. 63.
Quentin Peel, ‘Merkel explains Berlin abstention’, Financial Times, 18 maart 2011 (geraadpleegd 8 mei 2015).
Arab League chief slams air strikes’, France24, 21 maart 2011 (geraadpleegd 1 mei 2015).
NAVO, Press briefing on Libya by Carmen Romero and Lieutenant General Charles Bouchard, 26 april 2011 (geraadpleegd 1 mei 2015).
BRICS, Sanya Declaration, 14 april 2011 (geraadpleegd 1 mei 2015).
Nicholas Watt, ‘US Paves Way to Arm Libyan Rebels’, The Guardian, 29 maart 2011 (geraadpleegd 9 mei 2015); Philippe Kirsch & Mohamed S. Helal, ‘Libya’, in: J. Genser & B.S. Ugarte (eds.), The United Nations Security Council in the Age of Human Rights, Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2014, p. 425.
Mensenrechtenraad, Report of the International Commission of Inquiry on Libya, 2 maart 2012 (geraadpleegd 6 mei 2015).
Amnesty International, Annual Report 2014/2015. The State of the World’s Human Rights, p. 3.
Oliver Stuenkel, ‘Can France succeed in limiting the veto in cases of mass atrocities?’, Post-Western World, 24 januari 2015 (geraadpleegd 22 augustus 2015).