Internationale Spectator 3 – 2016 (jrg. 70) – Item 5 van 9

ARTIKEL

Meer, minder, anders: de toekomst van de EU-27

Jan Rood

Op 16 september kwamen de 27 politieke leiders van de EU-lidstaten (28 minus het Verenigd Koninkrijk) informeel in Bratislava bijeen om over de toekomst van de Unie te praten. Politieke reflectie is nodig, zo besloten zij op 29 juni jl., nu een meerderheid van de Britse bevolking zich zes dagen daarvóór voor een Britse terugtrekking uit de Unie heeft uitgesproken. Die reflectie betreft de gevoelde noodzaak tot hervorming van de Unie. Hervorming noodzakelijk om in een verband van 27 zonder het VK voort te gaan; maar hervorming die vooral opportuun wordt geacht om het hoofd te kunnen bieden aan het breed aanwezige onbehagen over de Unie in tal van lidstaten. Maar welke opties hebben de regeringsleiders en staatshoofden? Is ook maar een begin van consensus mogelijk over de te nemen stappen? Wat zijn de obstakels op de weg naar hervorming?

Reflectie als tussenstap

Dat men tot een periode van reflectie heeft besloten, mag niet verrassen. Ook na het Franse en Nederlandse ‘nee’ in 2005 tegen het grondwettelijk verdrag werd een reflectieperiode ingelast, die uiteindelijk na 2 jaar masseren en delibereren resulteerde in het Verdrag van Lissabon. En zoals toen, is het ook nu de Duitse bondskanselier Merkel die als crisismanager opereert; daarmee eens te meer de cruciale rol van Duitsland in de EU onderstrepend.[1]

Beginnend met een trilaterale bijeenkomst met de Franse president Hollande en premier Renzi van Italië heeft zij een reeks van ontmoetingen gehad met politieke leiders van de lidstaten, onder wie premier Rutte, om zo overeenstemming te bewerkstelligen inzake de in Bratislava aan te nemen tekst over de toekomst van de Unie.

‘Het is zeer de vraag of Merkel c.s. daadwerkelijk er in slagen de crisissfeer binnen de Unie te doorbreken.’

© Europese Commissie

‘Het is zeer de vraag of Merkel c.s. er daadwerkelijk in slagen de crisissfeer binnen de Unie te doorbreken.’

Doel zal vooral zijn om eensgezindheid, daadkracht en vertrouwen in de toekomst uit te stralen. Voor concrete stappen is het op dit moment – met ook de Britse uittredingsnotificatie (art. 50 VEU) voorlopig niet op tafel – veel te vroeg. Het is echter zeer de vraag of Merkel c.s., behalve dat zij wellicht zichzelf weten te overtuigen, daadwerkelijk erin slagen de crisissfeer binnen de Unie te doorbreken.

De crisis en de opties

Dat de Unie in een zware crisis verkeert, behoeft nauwelijks betoog. De EU wordt geconfronteerd met een voortgaande toestroom van vluchtelingen uit conflictgebieden rond de EU en via Libië vanuit delen van West- en Sub-Sahara Afrika, het blijvend risico van een nieuwe Eurocrisis, het vooruitzicht van Britse uittreding, de moeizame relatie met Turkije, het voortetterend conflict rond Oekraïne en Rusland, de moeizame gang van zaken rond TTIP, en wat al niet meer. Het is een overvolle agenda die in haar complexiteit en politieke gevoeligheid de toch al broze besluitvaardigheid en daarmee geloofwaardigheid van de EU zwaar op de proef stelt.

De ware crisis rond de EU speelt zich echter op een ander niveau af. Die voltrekt zich binnen de lidstaten in de vorm van een diepe vertrouwencrisis rond het Europese integratieproject. Een vertrouwenscrisis die deels de resultante is van ontwikkelingen op Europees en internationaal niveau, vooral dan de financieel-economische crisis en de sociaal-economische gevolgen ervan, die de Unie en haar lidstaten al bijna een decennium in hun greep houden. Maar de huidige crisis laat vooral zien hoezeer het lot van de Unie verknoopt is geraakt met wat er binnen de lidstaten gaande is. En daar is sprake van groeiend onbehagen onder delen van de bevolking over het functioneren van het eigen politieke en maatschappelijke bestel; een onbehagen dat zich ook richt tegen wat toch vooral als een project van de politieke elite wordt beschouwd: de Europese Unie.[2] Tegen deze achtergrond hoeft het niet te verbazen dat herstel van het vertrouwen in de Unie de mantra is waaronder de hervormingsdiscussie wordt gevoerd. Herstel van vertrouwen opdat de Unie met hernieuwde steun van haar bevolking weer voort kan.

‘Dat de Unie in een zware crisis verkeert, behoeft nauwelijks betoog.’

© Flickr / Tvilat

‘Dat de Unie in een zware crisis verkeert, behoeft nauwelijks betoog.’

Maar zoveel is wel duidelijk dat over de richting van de te nemen hervormingsstappen vooralsnog geen overeenstemming bestaat. Tegenover hen die menen dat dit hèt moment is – zeker met een uittredend VK – om al dan niet in kopgroepverband grote stappen voorwaarts te zetten richting een verdiepte economische integratie en een politieke unie, staat de opvatting dat de huidige crisis laat zien dat de bemoeienis van de Brusselse instellingen te ver gaat en dat vooral de Europese Commissie terug in het hok moet en nationale parlementen meer te zeggen moeten krijgen. In het verlengde hiervan ligt de visie dat de EU zich dient te beperken tot haar kerntaken, die toch vooral op het economische vlak liggen.

Daartegenover staan zij die vinden dat onder de vlag van Unie en Euro de tucht van de markt al te ver is doorgeschoten. Dit vertaalt zich in pleidooien voor meer nadruk op de sociale dimensie van de EU, een meer flexibele toepassing van de begrotingsregels en hoe dan ook meer ruimte voor stimulering van werkgelegenheid met inzet van Europese fondsen.

Scherpe scheidslijnen

Onder deze verschillen in opvatting over hoe het verder moet, gaan steeds scherpere scheidslijnen schuil tussen (groepen van) lidstaten. Natuurlijk, de Noord-Zuid-tegenstelling tussen de economisch sterkeren en zwakkeren binnen de EG/EU was al lang bekend. Maar die was niet problematisch zolang die breuklijn beperkt bleef tot landbouw en regionale fondsen.

Met de Eurocrisis heeft die tegenstelling echter een binnenlandspolitieke en -sociale dimensie gekregen. Zwaar door de crisis getroffen Zuidelijke lidstaten kreunen onder de last van een in hun ogen door het Noorden opgelegd en afgedwongen bezuinigingsbeleid, dat in eigen land tot kaalslag en verpaupering leidt. De Noordelijke lidstaten verdenken de zwakkere broeders ervan toch vooral op kosten van hun belastingbetalers de noodzakelijke structurele en daarmee pijnlijke economische hervormingen te willen uitstellen. Een tegenstelling die daarmee in alle scherpte aantoont hoe diep Europa heden ten dage in de nationale politiek is binnengedrongen.

Maar Noord-Zuid is slechts één dimensie binnen het palet aan tegenstellingen op lidstaatniveau.[3] Ook op de Oost-West-kant is sprake van toenemende fricties tussen in het bijzonder de vier Visegrad-landen en een aantal andere lidstaten, en niet in de laatste plaats de Europese Commissie en het Europees Parlement. Fricties die zich centreren rond dossiers als energie, klimaatverandering, migratie en arbeidsmobiliteit, rechtsstatelijkheid en de rol van de Europese instellingen, en die laten zien dat een aantal Oostelijke lidstaten niet gediend is van al teveel bemoeienis vanuit Brussel.[4]

De positie van een aantal politieke leiders is zo zwak, dat zij zich geen electorale risico’s kunnen veroorloven met krachtige uitspraken over de noodzaak van verdere Europese integratie

Het palet aan tegenstellingen overziend, kan minimaal de conclusie getrokken worden dat van de met het integratieproces nagestreefde convergentie – d.w.z. het naar elkaar toegroeien van lidstaten, idealiter op een hoger niveau van ontwikkeling – onvoldoende terecht is gekomen. De achterblijvers zijn achtergebleven. In dit opzicht is de ambitie van ‘an ever closer Union’, maar dan opgevat in feitelijke zin, (vooralsnog) mislukt. Een implicatie hiervan is dat bij scherpere scheidslijnen het middel van compromisvorming op basis van consensus – dé besluitvormingsmethode binnen de Unie – steeds moeilijker toepasbaar zal blijken te zijn. Hoe dan ook staat bij gebrek aan convergentie èn onderlinge solidariteit de eenheid, die een noodzakelijke voorwaarde is voor stappen voorwaarts, onder grote druk; dat maakt iedere poging tot hervorming tot een hachelijke onderneming.

Electorale valkuilen en smalle marges

Dit laatste al helemaal nu de EU onderdeel is geworden van de nationale politiek en daarmee afhankelijk is van het electorale reilen en zeilen binnen lidstaten. Die nationale politisering is het onvermijdelijk neveneffect van het binnendringen van ‘Europa’ in de nationale bestuurlijke en politieke besluitvorming. Beide niveaus zijn mede als gevolg van de beleidsmatige expansie van de EU onlosmakelijk met elkaar verbonden geraakt.

Maar die politisering van het Europese project doet zich voor in een periode waarin juist op nationaal niveau om een aantal redenen (zie hierna) de EU en deelname aan het project kunnen rekenen op onbehagen, wantrouwen en weerstand onder (grote) delen van het electoraat. Waar vanuit de Europese democratie bezien de verkiezingen voor het Europees Parlement de opmaat hadden moeten zijn voor de Europese hoogmis, zijn het nu nationale verkiezingen en referenda die onder de slagschaduw van de Euroscepsis het risico in zich dragen van stagnatie en afbraak van het project.

Jean-Claude Juncker tijdens een plenair debat van het Europees Parlement

© Flickr / European Parliament

Jean-Claude Juncker tijdens een plenair debat van het Europees Parlement

Hoe dan ook wordt de mogelijkheid tot hervorming in belangrijke mate beperkt door wat ons de komende periode electoraal binnen EU-lidstaten te wachten staat, zowel waar het de inhoud betreft als de snelheid van hervorming. De positie van een aantal van de huidige politieke leiders en regeringen is immers zo zwak, dat zij zich geen electorale risico’s kunnen veroorloven met krachtige uitspraken over de noodzaak van verdere Europese integratie.

Politieke achtbaan

Die politieke achtbaan begint in december in Italië met een referendum over de door de regering-Renzi gewenste grondwettelijke hervorming. Premier Renzi heeft zijn politieke lot aan de uitslag verbonden, met als risico een val van zijn regering, nieuwe verkiezingen, politieke en financiële onrust, een bankencrisis, een Eurocrisis en het aantreden van een nieuwe regering geleid door de Eurosceptische Vijfsterrenbeweging van Beppe Grillo.

Dan in april en mei komend jaar Franse presidentsverkiezingen. Frankrijk, kernland van de Unie en beslissend voor hoe het verder gaat met de EU. Een land waar het chagrijn hoogtij viert en Marine Le Pen geïnspireerd door de Brexit voor haar anti-EU-boodschap een groot gehoor vindt.

En vervolgens in het najaar Duitsland, het land dat de boel bijeenhoudt onder leiding van de “machtigste vrouw in Europa”: Angela Merkel. Daar heeft de Euroscepsis ook grond onder de voeten gekregen in de vorm van de Alternative für Deutschland (AfD). En het succes van die partij tijdens de recente deelstaatverkiezingen in Mecklenburg-Vorpommern en Berlijn is een zoveelste indicatie van het onbehagen onder delen van de Duitse bevolking over de EU en de pro-Europese boodschap van Merkel in het bijzonder. Daarmee is dit succes een voorbode van wat ons wellicht te wachten staat: het afhaken van Duitsland als welwillende leider binnen de Unie.

En tussendoor nog Nederland dat door de buitenwereld met argusogen wordt gevolgd omdat het volgens velen onder de vlag van een Nexit hoog staat in het rijtje van landen die zouden kunnen uittreden.

Maar ook als al deze hobbels genomen zouden kunnen worden, en er overeenstemming mogelijk blijkt over hervorming, is er nog steeds de bijl van de nationale referenda. Iedere hervorming middels verdragswijziging komt dat wapen ergens tegen. En we weten waar dat op uitloopt: op een nee tegen de EU.

Het ware probleem

Deze nationale dimensie voert tot het ware probleem voor het Europese project: het verkruimelen van de twee hoekstenen onder het Europese bouwwerk. De ene hoeksteen is de brede steun voor Europese integratie vanuit de in veel lidstaten dominante middenpartijen: liberaal, christelijk en sociaaldemocratisch. Die steun werd mede mogelijk gemaakt door de ‘permissive consensus’ die kenmerkend was voor het overgrote deel van de eigen bevolking waar het het lidmaatschap van de EG/EU betrof. Het electoraat vertrouwde het politieke establishment in zijn steun voor het integratieproces. Een vertrouwen dat overigens dun was, gegeven de geringe directe invloed van Europese besluiten op burgers, en dat dus veeleer een houding van onverschilligheid inhield.

Deze situatie is met het doordringen van Europa in het dagelijks leven van burgers ten einde gekomen. Niet langer meer permissive consensus, maar politisering van het Europese project, resulterend in scepsis, wantrouwen en onbehagen. Niet langer meer brede steun vanuit het dominante politieke midden, waar dat midden ingedrukt wordt onder de kracht van de Eurokritische en -sceptische politieke flanken. Een midden waar het politieke establishment niet langer wegkomt met de oude boodschap van vertrouwen en in verwarring zoekende is naar een nieuwe ‘narrative’ rond het Europese project; een lot dat vooral de centrum-linkse partijen binnen de lidstaten treft.‍[5]

Het ‘compromise of embedded liberalism’

Deze ontwikkeling is mede een gevolg van de aantasting van de tweede hoeksteen: de bescherming geboden door de nationale verzorgingsstaat. De naoorlogse Europese integratie was gebaseerd op wat het “compromise of embedded liberalism” heet.[6] Vrijmaking van de handel (het economisch verkeer), maar met behoud van (zeggenschap over) de nationale verzorgingsarrangementen. Aanname daarbij was dat de economische groei die door vrijmaking van het economisch verkeer werd gegenereerd, zou bijdragen aan opbouw, versterking en behoud van de nationale verzorgingsstaat.[7]

Een proces, kortom, met alleen winnaars. Maar met de verdieping van de Europese integratie, de neo-liberale revolutie van meer en meer markt, het verder slechten van de grenzen, de invoering van de Euro, en dat alles nog eens versterkt door de diepste economische crisis sinds de jaren dertig van de vorige eeuw, is juist deze bouwsteun onder grote druk komen te staan. Een druk die ook niet los gezien kan worden van het proces van globalisering en van de veranderende mondiale concurrentieverhoudingen, maar die zich hoe dan ook voor velen in aanpassing en bezuinigingen, aantasting van (sociale) zekerheden, toenemende ongelijkheid en angst voor de toekomst heeft vertaald.

En waar in de perceptie van velen de oorzaak van dit alles van buiten komt, is de Unie zeker op de golven van de Euroscepsis het voor de hand liggend doelwit van het onbehagen en wantrouwen. Een opstelling die overigens niet vreemd is, gezien het sterk neo-liberale karakter van het project en het ontbreken van een sociale dimensie op Europees niveau.

Het is een ontwikkeling die verklaart waarom het politieke midden, en dan in het bijzonder centrum-links, in problemen verkeert. De verzorgingsstaat was hun kroonjuweel. Maar het verklaart ook (zie ook de bijdrage van Luuk van Middelaar aan dit Dossier) waarom het niet gaat om een opstand van het volk tegen de elite, maar om een tegenstelling tussen verliezers en winnaars van de integratie, globalisering, etc. Daarmee is het een vraagstuk dat diep door de lidstaten heen snijdt en het electoraat tot op het bot verdeelt.

‘Waar de bedreiging gezien wordt als van buiten komend, is de verleiding terug te verlangen naar de veiligheid en bescherming van de eigen haard en natiestaat groot.’

© Flickr / danielmsteinberg

‘Waar de bedreiging gezien wordt als van buiten komend, is de verleiding terug te verlangen naar de veiligheid en bescherming van de eigen haard en natiestaat groot.’

Het is een vraagstuk dat bovendien brisant is, omdat het vermengd is geraakt met thema’s van nationale identiteit. Waar de bedreiging gezien wordt als van buiten komend, is de verleiding terug te verlangen naar de veiligheid en bescherming van de eigen haard en natiestaat groot. Eigen identiteit wordt dan het onvermijdelijk richtpunt om onderscheid te maken tussen wat eigen en vreemd is, met harde grenzen als ijkpunt. In die sfeer gedijt de sirenenzang van het populisme, met alle gevaar van nationalisme, xenofobie en radicalisering. Het is een klimaat waarin de Euroscepsis zich wel voelt.

Is er een toekomst?

In dit giftige klimaat beweegt zich de EU-hervormingsdiscussie. Is er een uitweg? Die uitweg kan niet gevonden worden in de suggestie van een nieuwe Europese narrative: een nieuw de burgers overtuigend verhaal als opvolger van de naoorlogse boodschap van ‘nooit meer oorlog’. Dat is een doodlopende weg. Die benadering is gebaseerd op de oude gedachte van de permissive consensus, en miskent de politisering van en verdeeldheid over het Europese project. Met de geur van “we leggen het u nog een keer uit” loopt deze aanpak ook het risico de terechte bezwaren en zorgen van de verliezers niet serieus te willen nemen.

Voortmodderen zou wel eens een fase kunnen zijn in de ontbinding van de Unie

Dan de (federale) sprong voorwaarts, vooral onder de Brusselse kaasstolp populair. Daar is gezien de verdeeldheid tussen en binnen lidstaten geen fundament voor. Het project ontbeert ten enenmale de legitimiteit om die stap te kunnen maken; ook binnen een kleiner gezelschap zoals de oorspronkelijke zes founding fathers. De politieke situatie in Frankrijk, Italië en Nederland zegt in dit opzicht voldoende over de onmogelijkheid van zo’n scenario.

Voortmodderen lijkt dan wellicht de beste uitkomst. Hopen dat het ergste overwaait en de Unie na verloop van tijd met kleine stapjes weer in beweging kan komen; het liefst op de incrementele en slinkse wijze die in het verleden succes heeft gebracht. Het is de vraag of de Unie die tijd gegeven zal zijn. Het risico van het weder oplaaien van de Eurocrisis en de vluchtelingencrisis is groot en de electorale cycli binnen de lidstaten gaan door. ‘Integration by stealth’ wordt bovendien niet langer geaccepteerd. Voortmodderen zou dan ook wel eens een fase kunnen zijn in de ontbinding van de Unie.

Wat rest is de verschillen tussen de lidstaten en de bezwaren binnen lidstaten serieus te nemen. Het begint met de erkenning dat de convergentie te zwak is, de noodzakelijke eenheid niet van de grond is gekomen en de gevolgen van Europese maatregelen binnen (sommige) lidstaten zodanig groot zijn dat zij schadelijk uitpakken voor het Europese project zelve, in de vorm van een steeds verdere aantasting van het draagvlak. Dit tegengaan veronderstelt meer flexibiliteit binnen de integratie qua lidstaten en thema’s. Een ‘gecontroleerde ontvlechting’, die de druk tussen en binnen lidstaten doet afnemen. Een exercitie waarvoor de Brexit wel eens een aardige test- en leercasus zou kunnen zijn. Ook dit is overigens een hachelijk parcours; zeker waar zo’n aanpak verdragswijziging vereist.

Noten

Zie o.a.: Luuk van Middelaar, ‘Hoe Duitse druk Europa herschikt’, NRC-Handelsblad. 26 augustus 2016.
Zie: Jan Rood, ‘De houdbaarheidsdatum van het Europese integratieproject’, Internationale Spectator, jrg. 70, februari 2016 (webpub).
Zie o.a.: Hedwich van der Bij & Jan Rood, Samenwerking en coalitiepatronen in de Europese Unie; Nederland op de Europese politieke assen, Den Haag: Instituut Clingendael, juni 2016 (Clingendael rapport/webpub).
Zo werken de vier Visegrad-landen in het kader van de hervormingsdiscussie aan ‘an alternative plan for less Europe’.
Zie: Tony Barber, ‘The centre left in Europe faces a stark choice’, Financial Times, 19 augustus 2016.
John Gerard Ruggie, ‘International regimes, transactions and change: embedded liberalism in the postwar economic order’, in: Stephen Krasner (ed.), International regimes, Ithaca/London: Cornell University Press, 1983, pp. 195-232.
Zie: Alan. S. Milward, The European rescue of the nation-state, London: Routledge, 1992.